Премьер-министр Абэ приступает к правке Конституции

По результатам голосования на состоявшихся 10 июля 24-х выборах в Палату советников (верхнюю палату) парламента Японии убедительную победу одержали партии правящей коалиции – Либерально-демократическая партия и партия Комэй. Результатом стала ситуация, когда с учётом других сторонников «правки Конституции» – Ассоциации реставрации Осака, «Партии японского сердца», а также независимых депутатов в дополнение к двум партиям правящей коалиции совокупное число сторонников внесения изменений в основной закон достигло двух третей (162 мандата) от общего числа голосов, необходимых для начала соответствующей парламентской процедуры. Поскольку в Палате представителей (нижней палате) правящие партии обладают большинством, превышающим две трети голосов, впервые за 71 год послевоенной истории сложились численные условия для реализации процедуры внесения поправок. Премьер-министр Абэ Синдзо намерен приступить к обсуждению в парламенте конкретного содержания поправок уже на внеочередной парламентской сессии, которую он намерен созвать в сентябре. Таким образом, возможность внесения поправок в Конституцию Японии обретает реальные очертания.

Две трети с учётом не возражающей части оппозиции

Численность состава Палаты советников – 242 депутата, срок полномочий которых составляет 6 лет. Каждые три года переизбирается половина депутатов этого органа – обладатели 121 мандата. Из них 73 места распределяются по избирательным округам, в принципе соответствующим административно-территориальному делению страны (начиная с нынешних выборов префектуры Тоттори и Симанэ, а также Токусима и Коти стали объединёнными избирательными округами), каждой единице предоставляется право выбрать от одного до шести депутатов. Обладатели остальных 48 мандатов определяются по системе пропорционального представительства.

В ходе предвыборной борьбы ЛДП и Комэй заявляли об улучшении экономических индексов благодаря экономической политике кабинета Абэ – абэномике, призывая продолжить следовать этому политическому курсу.

В ответ на это четыре партии, находящиеся в парламенте в жёсткой оппозиции по отношению к правящему лагерю – Демократическо-прогрессивная партия, Коммунистическая партия Японии, Социал-демократическая партия и Партия жизни – выступали с суровой критикой правительства Абэ за изменение прежней интерпретации Конституции Японии и принятие пакета законов о национальной безопасности, допускающих ограниченное использование права на коллективную самооборону. Опасаясь изменения Конституции правительством Абэ, они призывали не дать получить две трети голосов «сторонникам правки Конституции», ядром которых являются депутаты от партий правящего лагеря. Отметим также, что четыре оппозиционные партии вели на этих выборах борьбу совместными усилиями, согласовав выдвижение единых кандидатов во всех одномандатных округах (общим числом 32 с учётом изменений к нынешним выборам).

В результате выборов и ЛДП, и Комэй увеличили своё представительство в верхней палате, получив в общей сложности 70 мест. С другой стороны, у оппозиции в целом выборы не задались, но в особенности горьким оказалось поражение Демократической партии, чьё представительство сократилось на 12 мест до 32-х по сравнению с результатом выборов шесть лет назад. Неудачи этой партии, вероятно, можно объяснить следующими причинами. Во-первых, ей не удалось восстановить доверие населения с тех пор, как во время своего пребывания у власти партия продемонстрировала нехватку способностей к политическому управлению. Во-вторых, акцентируя внимание на лозунге против изменений Основного закона, она не предложила альтернатив в таких наиболее интересующих избирателя сферах, как экономика и социальное обеспечение, а также воспитание детей. В сентябре эта партия будет избирать руководство, и общее внимание в связи с этим вызывает вопрос, выставит ли вновь свою кандидатуру на этот пост нынешний глава партии Окада Кацуя, или же он возьмёт на себя ответственность за поражение и уйдёт в отставку.

Заветная мечта изменить Основной закон

«(Демократы) заявляют, что не пойдут на изменение Конституции при власти Абэ, однако такое отношение не назовёшь конструктивным». На пресс-конференции, которая состоялась 11 июля после победы на выборах в Палату советников, этими словами премьер-министр Абэ призвал генерального секретаря Демократической партии Окаду Кацуя пойти на обсуждение поправок к Конституции в парламенте. При этом он отметил, что «конституционные комиссии (в обеих палатах) должны обсудить, каким образом и какие статьи следует изменить», подчеркнув намерение приступить к предметным дискуссиям на осенней внеочередной парламентской сессии.

Для Абэ Синдзо, приходящегося внуком премьер-министру Киси Нобусукэ, который добился перезаключения Договора о взаимодействии и безопасности между Японией и США, изменение Конституции страны можно назвать заветной мечтой. Одной из конечных целей является пересмотр Статьи 9, утверждающей отказ от обладания вооружёнными силами и использования военной силы в качестве средства разрешения международных споров.

Фактически, Абэ Синдзо начал подготовку к внесению поправок со времени первого вступления в должность премьер-министра в сентябре 2006 года. Статья 96 Конституции Японии определяет, что внесение поправок «инициируется Парламентом при согласии двух третей полного состава обеих палат» и «требует одобрения большинства на национальном референдуме». Между тем, детали процедур, которые должны быть соблюдены до инициации процесса в парламенте и всенародного референдума, ничем не были определены. Поэтому, сформировав свой первый кабинет, премьер-министр Абэ провёл референдум, утвердивший соответствующие процедуры и законодательную базу.

И хотя всего лишь год спустя из-за поражения на выборах в Палату советников и проблем со здоровьем премьер-министр Абэ был вынужден оставить свой пост, 12 декабря он сформировал своё второе правительство и стал искать подходы к изменению формулировки 96-й статьи в части инициации в парламенте – с двух третей до простого большинства. Когда это ему не удалось, была изменена использовавшаяся до тех пор правительственная интерпретация Основного закона, согласно которой в соответствии со Статьёй 9 страна не может пользоваться своим правом на коллективную самооборону. Целью этого шага было «изменение Статьи 9 де-факто». Правительство добилось утверждения нового толкования статьи, признающего, пусть и с ограничениями, возможность пользоваться этим правом. А затем, в сентябре 2015 года, на основании нового толкования, преодолев ожесточённое сопротивление оппозиционных партий, был утверждён и введён в действие пакет законов в области обеспечения национальной безопасности, по-новому определяющий рамки деятельности Сил самообороны Японии.

Национальный референдум уже в конце 2017 года?

Подчиняясь сильной воле премьер-министра Абэ, Либерально-демократическая партия, по всей вероятности, вплотную займётся согласованием новых положений Конституции уже с осенней внеочередной парламентской сессии. Основной площадкой для обсуждений при этом станут конституционные комиссии, учреждённые как в Палате представителей, так и в Палате советников. В Палате представителей заседания этой комиссии уже проходили, однако до сих пор всё ограничивалось свободными прениями, в ходе которых каждая партия выражала свои взгляды. Прежде всего, ЛДП будет стремиться начать предметные дебаты по вопросу поправок, чтобы правящие и оппозиционные партии определили «перечень поправок»: какие конкретно статьи и пункты действующего основного закона требуют изменений, а какие статьи следует ввести в Конституцию дополнительно.

Затем предполагается провести согласование в два этапа: проработав новые формулировки положений, составить черновик исправленной Конституции. Обобщая заявления политического руководства партии, следует прежде всего выделить главное: слова о возможности подготовить «перечень поправок» на осенней внеочередной парламентской сессии. Если дело дойдёт до этого уже в нынешнем году, можно предположить, что на следующей очередной сессии парламента, которая будет созвана в январе будущего года, ЛДП бросит все силы на подготовку проекта исправленной Конституции. Если этот проект будет готов и сразу же представлен, после одобрения двумя третями в обеих палатах будет инициирован процесс изменения Основного закона.

По действующему законодательству, очередная (регулярная) парламентская сессия для рассмотрения проекта бюджета на новый финансовый год и т. п. созывается в январе (сроком на 150 дней) и может быть продлена 1 раз. Поскольку на очередных парламентских сессиях приоритет отдается рассмотрению государственного бюджета, обычной практикой является рассмотрение законопроектов, которые не имеют отношения к бюджету и связанным с ним вопросам с апреля. В случае, если оппозиция противится принятию законопроекта, поиск компромисса занимает время, и нередки случаи, когда до введения закона в силу требуется 2-3 месяца. Пакет законов об обеспечении национальной безопасности, который рассматривался на прошлогодней очередной парламентской сессии в условиях жёсткого противодействия оппозиции, столкнулся при рассмотрении с задержками: оппозиция всеми силами добивалась продления сроков работы парламентской сессии.

Отдельно от этого, ввиду необходимости планировать принятие законопроектов, которые остались после очередной сессии парламента, обычной практикой является созыв правительством осенью внеочередной парламентской сессии (которая может быть продлена дважды). С учётом этой парламентской практики, даже если предположить, что на осенней сессии текущего года будет подготовлен «перечень поправок», можно прогнозировать, что в будущем году на очередной сессии непосредственная работа по составлению проекта исправленных формулировок начнется с апреля. Таким образом, даже если проект исправленного текста Конституции будет готов, его рассмотрение определённо потребует большого количества времени. В случае инициации процесса конституционных поправок, по всей видимости, не избежать серьёзного продления срока работы сессии.

Закон о всенародном референдуме, принятый первым правительством Абэ, определяет, что референдум должен состояться в период от 60 до 180 дней с инициации конституционных поправок в парламенте. Каждая статья, содержащая поправки, выносится на референдуме отдельным вопросом. Принимая во внимание всю последовательность описанных процедур, национальный референдум предположительно состоится, самое ранее, в конце 2017 года. В случае же задержек в парламенте на первом этапе – составления перечня поправок, либо на втором этапе – подготовки проекта изменённой Конституции – референдум будет отодвигаться на ещё более поздний срок.

Труднопреодолимые препятствия

В 2012 году, когда ЛДП находилась в оппозиционном лагере, был подготовлен первичный проект поправок, в основу которого было положено исправление Статьи 9, предусматривающее замену Сил самообороны на Армию национальной обороны. Но хотя премьер-министр Абэ ставит конечной целью изменение Статьи 9, он не собирается делать это сразу. Разработанная им стратегия предполагает для начала внести поправки, которые возможно принять на основе широкого консенсуса правящих и оппозиционных партий, тем самым «приучив» народ и политические партии к корректировке Основного закона, а уже затем, вторым и последующими раундами поправок, отобразить в Конституции то, чего добивается Либерально-демократическая партия. Как утверждают, он считает, что достаточно будет, если за время пребывания у власти удастся оставить политическое «наследие», добившись внесения первых поправок, и не рассчитывает собственноручно браться за проведение вторичных поправок.

В качестве первого раунда внесения изменений в Конституцию в Либерально-демократической партии предлагают добавить статью о чрезвычайном положении на случай крупных стихийных бедствий, предусматривающую усиление полномочий премьер-министра, а также закрепление за депутатами Палаты советников статуса региональных представителей с целью ликвидировать на выборах в эту палату избирательные округа, объединяющие разные административно-территориальные единицы – явление, вызвавшее резкую критику со стороны политических партий. Тем не менее, исходя из нынешней политической ситуации, на пути к изменению Конституции имеется несколько труднопреодолимых препятствий. В реальности сделать это будет нелегко.

Одним из таких препятствий служит негативное отношение к внесению поправок в Конституцию со стороны партнера ЛДП по правящей коалиции – партии Комэй, которое не позволяет рассчитывать на то, что согласовать поправки в правящем лагере будет делом несложным. Партия Комэй, родителем и опорой которой является религиозная организация Сока Гаккай, изначально придерживается очень осторожного подхода к внесению поправок в Конституцию. При этом она стремится разграничиться и с ЛДП, для которой поправки в Конституцию являются элементом партийной платформы, и с СДП и другими оппозиционными партиями, которые выступают под лозунгом защиты Основного закона. Оригинальная позиция, занимаемая партией Комэй, состоит в том, что Конституцию необходимо «дополнить», внеся требуемые положения соответственно новым реалиям сменившейся эпохи, но не трогая при этом действующие ныне положения. Хотя Комэй и входит в правящий лагерь, в этой партии опасаются, что под влиянием результатов выборов в Палату советников движение за внесение поправок в Конституцию, основной силой которого является ЛДП, ускорится. Генеральный секретарь партии Комэй, комментируя планы внесения изменения Конституции, подчеркивает, что для этого «необходимо согласие Социал-демократической партии» – политической партии номер один в оппозиционном лагере.

Вторая трудность состоит в том, что Социал-демократическая партия выступает резко против изменения Конституции при политической власти Абэ Синдзо. Что же касается коммунистов и социал-демократов, которые выступали на выборах в Палату советников единым фронтом с социал-демократами, они являются противниками изменений Конституции как таковых. Во внутрипартийных делах социал-демократов следует отметить наличие депутатов консервативного толка, представляющих фракции бывшего премьер-министра Ноды Ёсихико и бывшего министра иностранных дел Маэхары Сэйдзи, которые выступают за изменение Конституции. С другой стороны, имеются и сторонники сохранения нынешней Конституции – выходцы из бывшей Социалистической партии. Поскольку в партийном парламентском представительстве смешались как сторонники, так и противники поправок, фактически, партия как таковая оказалась не в состоянии выработать конкретный курс в отношении изменения Конституции. Поэтому общую позицию в отсутствие единства в партийных рядах для начала пришлось ограничить лозунгом «Нет изменениям Конституции под властью Абэ».

С учётом такого расклада политических сил, вероятность того, что Социал-демократическая партия согласится с правящим лагерем в вопросе перечня поправок на осенней внеочередной сессии, представляется крайне малой. Если правящие партии хотят заручиться сотрудничеством со стороны социал-демократов, сложно предсказать, сколько времени это потребует. В конце концов, если премьер-министр Абэ торопится с проведением референдума, в какой-то момент он может развернуть работу по подготовке проекта и вынесения его на обсуждение парламента, заручившись поддержкой только партии Комэй, а также части оппозиционных партий и независимых депутатов, настроенных в пользу конституционных изменений.

Однако и в этом случае, если при согласовании с партией Комэй вопроса о «необходимости инициации рассмотрения поправок в парламенте» либералы будут «продавливать» нужное решение, это неминуемо приведет к расколу коалиции с Комэй. К тому же, Социал-демократическая партия и ещё три партии оппозиционного лагеря, несомненно, призовут население выступить против внесения поправок в Основной закон. Подобно британскому референдуму по вопросу выхода из состава ЕС, правительству Абэ придется поставить на карту свою политическую власть при проведении референдума в таких условиях.

Выбор между роспуском парламента и внесением поправок в Конституцию

В случае, если правительство Абэ предпочтёт считаться с общественным мнением и влиянием на политическую власть, чем дольше будут вестись обсуждения с оппозиционными партиями и согласования с партией Комэй, тем острее оно столкнётся с непростой дилеммой. Следует ли воспользоваться приемом досрочного роспуска и проведения выборов в удобное для себя время до истечения срока полномочий нынешнего состава Палаты представителей в декабре 2018 года?

Обычной практикой для нынешних премьер-министров является использование своего права роспуска законодательного органа в момент, когда можно рассчитывать на максимальную поддержку избирателей. Если же отдавать приоритет процессу поправок основного закона, эти процедуры соответственно сузят временные рамки для роспуска парламента. Между тем, нельзя исключать возможность того, что в случае, если за это время правительство Абэ столкнется с резко неблагоприятными политическими обстоятельствами, утрата удачного момента для роспуска поставит его под прямую угрозу утраты власти.

С другой стороны, если отдавать приоритет задаче по удержанию власти, в случае роспуска парламента в процессе реализации процедур, связанных с поправками в Основной закон, нет никаких гарантий того, что силам-сторонникам «правки Конституции» вновь удастся обеспечить себе две трети голосов. В случае же, если такое большинство не будет обеспечено, изменение Конституции – заветное желание премьер-министра Абэ – моментально отодвинется на неопределённый срок.

Ещё до истечения полномочий нынешнего состава Палаты представителей, в сентябре 2018 года, заканчивается второй срок пребывания Абэ на посту генерального секретаря Либерально-демократической партии (а третий срок запрещён партийным уставом). Будет ли Абэ стремиться продвигать процесс внесения поправок в Основной закон с осени текущего года, стремясь любой ценой оставить после себя это политическое наследие? Или же, осознав невозможность сделать собственным наследием исправленную Конституцию, он решится на досрочный роспуск, отдавая приоритет победе партии на выборах в Палату представителей? С приближением финального этапа своего пребывания у власти ему придётся принимать это решение с оглядкой на изменения настроений в обществе, а также действия политических партий оппозиционного лагеря.