東日本大震災後の危機管理

近年だけをみても新潟・宮城・北海道・鳥取など日本各地で大きな地震が起きているが、規模とそれに伴う被害の大きさにおいて国の政治力が問われる事態に立ち至ったのは、1995年の阪神・淡路大震災（以後「阪神」）である。この時の震度はM7.3、神戸市などを中心に死者数は6400人余であった。当時、自・社・さきがけ連立の村山富市内閣で、私は首相官邸に情報担当として勤務していたので、今回の東日本大震災（以後「東日本」）における危機管理を「阪神」の経験を踏まえつつ考察することとしたい。

同じく大震災といっても両者は内容が異なる。「阪神」は地震とそれに伴う火災による惨禍であったが、「東日本」は地震（M9.0）、津波そして原発事故、さらには農水産物への放射能汚染、工業製品や観光への風評被害まで広範多岐にわたる複合災害である。

3つの基礎的変化

さて、危機管理の評価に入る前に、「阪神」以後の16年の間に日本社会で進行した基礎的な変化を3つあげておこう。（1）通信基盤と通信機能の強化普及、（2）生活拠点としてのコンビニエンスストアの役割増大、（3）生活レベルにまで及ぶ国際化の進展である。

（1）の通信に関しては、まず映像通信の発達と強靭化を指摘したい。「阪神」の時は自治体（消防）通信やNHKなどテレビをふくめてあらゆる通信基盤が地震によって破壊され、一時情報途絶となった。連休明けの火曜日早朝5時46分発生という事情もあったが、東京の首相官邸では「地震が発生したらしい」との一報はあったものの、テレビはなにも映さないし、あれだけの惨禍であるとの認識が遅れたのは事実である。今回はウイークデー（金曜日）の午後2時46分発生という条件の違いもあったが、発生直後から映像による現場掌握がなされており、「阪神」以後の通信基盤の強靭化、複線化などインフラ基盤の整備が役立った。これなくして官邸による指揮ならびに関係諸方面とのコミュニケーションは機能し得なかった。のちに触れる自衛隊の大規模かつ迅速な出動や諸官庁・自治体の連携なども今回、通信機能が整備保全されていたことが支えとなっている。

わが国は固定電話、携帯電話とも普及率は世界有数を誇る。地震発生直後は通話が殺到して不通状態となった。電話1人1台（以上）の時代に合わせて通信回線の一層の拡充が望まれる。また、通話錯綜時に携帯電話やインターネット電話からの警察・消防などへの緊急通信を優先的に確保する仕組みの開発が必要である。

震度6弱以上の地震など大きな災害が発生したときに、伝言板で被災地にいる登録者の安否を確認できる災害時専用サービス。（画像提供＝NTT DoCoMo）

ツイッターやSNSは電話不通時も健在で、災害に強いツールであることを立証した。特に通信各社が提供した「災害用伝言板サービス」は安否確認やメッセージの伝達に効果があった。「グーグル」が地震発生後2時間で立ち上げたという「パーソンファインダー」は各避難所に貼りだされた被災者名簿の画像や、携帯電話の災害伝言板などからの情報を収集してデータベース化したもので、この種の緊急時用ソフトウエアは今後、急速に発達するだろう。

東京電力などの企業、中央・地方の官庁、現地入りしたボランティアやジャーナリストなどが最新の状況や必要な救援物資の所在などをツイッター等を通じて発信した。大変有効だったが、高齢者や機器を失った被災者にはディジタルデバイドの不利益が生じた。

誰でも発信者になれる通信端末の普及は大きなマイナス面をも露呈した。それは無数のデマの流布であった。政治的なデマもあれば、「○○町で数百人が孤立している」といった善意を装ったタチの悪いデマもあった。

生活拠点としてのコンビニ

（2）のコンビニエンスストアの役割増大は「阪神」の時も注目された社会現象である。昔の公民館や警察の交番に代わって、当座の食料・飲料と情報（ラジオやパソコン）、休憩施設（トイレ）を備えており、ロケーションも便利なコンビニエンスストアが地域住民の拠り所となった。

全国的なチェーン店の場合、組織力を総動員して被災地の店舗に不眠不休で食料等を急送した差配力が光る。しかし、注目すべきは店舗が破壊され、商品が散乱した混乱の中でも仮店舗を立ち上げ、家族の被害もあっただろうに顧客への販売を優先した店長と店員（パート従業員を含む）たちの奮闘である。特定の大手チェーン、特定の地域に限らず、緊急時にこうした最善の顧客サービスが確保されたのは、本社による日頃の訓練や教育の成果でもあろうが、店長以下とっさの現場力が発揮されたと言うべきである。現場リーダー以下が一体となって協働して成果をあげる、これは歴史上よく見られる日本人の行動パターンである。慶應義塾大学の土屋大洋准教授によれば、生物学から派生した「創発（emergence）」とよばれる社会学的現象であって、蟻が強力なリーダーなしでも協働して巣を作るのと同様だという。従来の危機管理思想はいわば米国型で、情報を一箇所に集約して強力なリーダーシップの判断の下に、統一した施策を実行することを想定していた。しかし、日本社会の強みは各員の判断力の確かさと責任感の強さにあるのだから、緊急時の行動のイニシアティブを現場の「創発力」に委ねておくのが効果的ではないだろうか。本社は戦略指揮や教育の機能を受け持ち、現場が集中力を発揮するという役割分担である。

国際化した生活

（3）の国際化も16年前と較べると身近な国民生活レベルで驚くほど進行した。

日本は従来被災国へ援助を供与してきたが、今回は150にのぼる諸国から援助の申し出を受けた。緊急援助隊も各国から速やかに来訪した。他面、外国籍のビジネスマンや研修生・労働者等が一斉に帰国したので町はガランとし、営業や製造に支障をきたす事態ともなった。

外国人で災害の犠牲となった人々も出て、外国人をふくむ「災害弱者」に対する日頃の広報や避難指導の必要性が改めて認識された。

政府・東電による原発事故の発表にあたっても、日本人記者中心の日本語による応答という従来通りのパターンではまったく不十分で、IAEAなど国際機関との共同調査を経た共同発表を実施しなければ、各国での正しい理解は得られない。これは痛切な反省事項である。外国（人）に向けた信頼される情報発信の仕組みを根本から考え直さなくてはいけない。

品薄となったミネラルウオーターが韓国から輸入されたり、乾電池が東南アジアから緊急輸送されたり、「国際化」の実態は庶民レベルでも実感された。一方、東北地方には下請けの部品メーカーが集結していたことから、サプライ・チェーンが機能麻痺に陥り、世界各地で自動車生産がストップするなど影響波及の速さと拡がりに改めて驚かされた。

生産が合理化され、世界的な規模で「ジャスト・イン・タイム」方式が確立されているから、発注と納入を担保する通信と輸送力確保の重要性が再認識された。

非常事態規定の欠如

次に、16年前と比較して変化していない要素を指摘したい。

その1は国家（憲法）に非常事態の規定がないことである。この点は、同じ第2次大戦の敗戦国ドイツが、20年に及ぶ国民的大議論の末に憲法に盛り込んだのと著しい対照をなす。非常時に私権を制限できる規定がないから、瓦礫は私有財産であるとして撤去が進まないし、被災地を安全な街区に作り直す都市計画も、地権者の意向に逆らえない。

災害対策基本法による「災害緊急事態」を宣言すれば、内閣総理大臣に生活必需物資の価格統制など一定の緊急措置権限が与えられるのだが、菅内閣は宣言しなかった。その理由は詳らかでないが、平時から非常時へのドラスティックな切り替えができなかったのである。

わが国でも近年「武力攻撃事態対処法」、「国民保護法」が制定され、防衛上の有事に関しては体制整備が前進したが、今回大震災への緊急措置発動が見送られた背景には、やはり従来からの憲法解釈に引きずられた側面があると思われる。結果として日常的な各省縦割りの行政が被災地に持ち込まれて、スピーディな対応を欠いたのである。

不徹底な住民退避基準

2010年10月、訓練が行われた静岡県の浜岡原発（中部電力）。今後30年以内に87%の確率で東海地震が発生する予想されることから、2011年5月に菅直人首相が運転停止を要請した。

原子力災害に関してだけは、1999年に東海村の核燃料加工施設において臨界事故が発生した教訓から「原子力災害特別措置法」が制定されており、それにより総理大臣に各種の指示権が付与されている。今回は同法に基づくスキームにより、初めて「原子力緊急事態宣言」がなされたケースであり、総理の指示権も発動されたが、その後の経緯が示すとおり、原発周辺住民への退避基準が明確でなく、退避の徹底もはかられなかった。つまり、法律的にも具体的な規定に欠け、実務的には事前の想定と訓練に真剣な詰めを欠いていたと言わざるをえない。特に昨年10月に「浜岡原発で冷却電源を喪失」という事態を想定した訓練を実施していながら、総指揮官の菅直人首相自身が訓練した事実すら忘れていたのは、事前準備の甘さの象徴である。

評価された公徳心

変わらないものの2つ目は日本人の公徳心である。日本に批判的な中国メディアでも「民衆は冷静で秩序を保ち、素質の全体的水準を示した」と報じており、従来バイアスのかかった教育や報道で作り上げられてきた日本人観が、各国において災害時のテレビ画面を通じ、正しく認識される契機となった。

天皇陛下のメッセージがビデオ映像で、しかも被災後5日目に公開され、国民各層に広く感銘と共感を持って迎えられた事実は、日本の国情を示すものとして記録に残したい。陛下のお言葉は被災者たちへのいたわり、諸外国からの救援に対する謝辞、自衛隊・警察・消防・海上保安官などへのねぎらい、速やかな復興への希望を行き届いた思慮で過不足なく伝えるものであり、日本の文化的伝統を強く感じさせた。

今回の大震災復旧で存在感を発揮したのは10万6000人余の部隊を動員した自衛隊である。「阪神」では、地元の首長で認識を欠く者がいたため自衛隊の初動が遅れ、復旧作業に支障が生じ反省事項となっていたが、今回は自衛隊側の立ち上がりも迅速で効率的であった。今回初めて陸上自衛隊東北方面総監を指揮官とする陸海空3部隊の統合運用がなされたことも、エポック・メイキングな実績である。

死者に対する礼譲とか、温かい食事や風呂を被災者に提供して自らは苦難にあまんじたといったエピソードが伝えられた。

自衛隊に対する認識は大いに高まった。人情話で終わらせることなく、出動した自衛隊に被災地域内の時限的行政権を与えるように法改正することを提言したい。極度に混乱した現場の整頓に必要である。また、放射能災害処理のために、米軍なみの防護服や無人ロボット・除染剤などの装備資機材を整備する必要がある。

奏功した「トモダチ作戦」

米国のオバマ大統領の反応も早かった。

大震災が発生した直後から、アメリカ軍による「トモダチ作戦（Operation Tomodachi）」が開始される。この作戦には、最大人員約2万人、艦船約20隻、航空機約160機が投入された。（写真提供＝アメリカ太平洋艦隊）

地震発生から5時間20分後には「日米の友情と同盟は揺るぎない」との声明を発表した。在日米軍、ハワイの太平洋軍の対応も早かった。「オペレーション・トモダチ」と命名して、地震で汚泥に埋もれた仙台空港を大型輸送機と大型重機を投入して迅速に機能回復したり、海兵隊が、強襲揚陸艦「エセックス」を用いて離島に上陸して瓦礫を片付けるなど、米軍ならではの活躍貢献をした。

防衛省・横田基地・仙台の3カ所に「日米共同調整所」が設けられ、日米の部隊統合運用が初めて行われたことは、日本の安全保障政策上有用なインパクトを近隣諸国にも伝えたことであろう。

もとより日本の自主的な危機管理対応を考えれば、楽観的にばかりはなれない。

福島原発の放射能漏れが伝わるや米国は直ちに沖縄の嘉手納から放射能を探知するRC－135を飛ばし、グアムから無人偵察機グローバル・ホークを飛ばした。そして炉心の融解（メルトダウン）を察知して、自国民に80キロ以遠退避を勧告した。

日本側に米国と較べて観測能力の不足があったのか、首相官邸の政治的な反応ミスなのか（後者の可能性が高いと思われるが）、日本国内で発生し、日本国民の生命に直結する事態であったにもかかわらず、米国の判断と対応の方が適切であったことは実に嘆かわしい。

まやかしの政治主導

今回の災害にあたって、民主党政権の失敗は数多い。特に行政組織からの情報吸い上げがうまく行かず、かつ政治主導の名の下に官邸の指示がご都合主義であったり、発表が訂正されたり遅れたりして不信感を招いた。

しかし真の問題点は、危機管理のメカニズム自体にあったのではないだろうか。

その1は、原子力発電の監督管理に国家が責任を持つ組織体制がなく、東電を指揮できる専門技能を集約できていなかったことである。米国の原子力規制委員会（NRC）の仕組みに学ぶ必要があるし、原子力管理について自衛隊の専門部隊を育成する必要がある。

その2は、日常から非日常への切り替えが決断されなかったことである。その根底には、非常事態規定を欠く憲法の問題があることを既に指摘したが、16年前の「阪神」の苦い経験を繰り返さないためにも直ちに「非常時権限」について国民的議論を巻き起こさなくてはならない。

その3は、原発には万が一の事故は起こり得ることが議論される環境がなかったことである。事故を前提とする装置や措置を、住民に不安を与えるからという理由で採用せず、原発の危険性を指摘する少数意見を抑圧してきた。ヒロシマ、ナガサキ以来の日本国民の核に関する感情を斟酌してきた結果ではあるが、原発の安全性構築と万が一の場合の事故対応は矛盾するものではないことを、フランスなどの例に倣って、この際明確にする必要がある。