平成——巨大自然災害頻仍，突顯出防災體制的不完備

昭和的高度經濟成長期天災少

首先，概觀從1945（昭和20）年至89（平成元）年為止的44年間的災害特性。太平洋戰爭結束後的15年，幾乎是每年發生死者合計超過1000人罹難的自然災害。因為長期以來的戰爭，治山防災和水利工程無法充分落實，國土陷入疲弊。59年的伊勢灣颱風造成5098人死亡，以此為契機，61年實施災害對策基本法，但是，這條法律的最大缺點是只著眼於因應實際發生災害後的對策，也就是說，如何防患今後可能發生的災害，並不在考慮範圍內。這個時代是經濟成長率毎年超過10％的高度成長期，若有心要推動公共事業的防災對策，絕非不可能。但是，諷刺的是並沒有發生大災害，沒有投入法律上未雨稠繆的防災對策投資。

伊勢灣颱風過後，一直到平成元年的30年間，造成最多人死亡的自然災害是發生於82年的長崎豪雨災害，奪走299人的生命。這段期間既沒有大型颱風直接襲擊，也沒有發生大型地震，但是政府卻把天災少的原因誤解為是強化社會防災能力後的結果。也就是說，因先入為主的觀念，自以為「不會發生伴隨慘重災情的自然災害」，在這樣的認知之下，日本高估自己有能力為國際性的防災活動做出貢獻，向聯合國提議以90年為初年度的「國際防災10 年」計畫並在加盟國全員一致同意下通過了。

平成是天災不斷的時代

平成的年號有「國家內外和天地都能夠達成和平」之意。然而，在國內外反而是巨大災害發生的開端。在國外，1989（平成元）年美國發生洛馬普里塔地震（Loma Prieta earthquake），為舊金山的灣岸地區帶來毀滅性災害。發展中國家的孟加拉，91年潮水暴漲導致14萬3000人罹難，菲律賓的皮納土波火山發生20世紀最大規模的爆發。回顧90年代的10年間，是頻頻發生世界級巨大災害的時代。

在日本，91年發生於長崎縣雲仙普賢岳的火山大爆發，火山泥流造成多數死亡。93年的北海道西南近海地震，震完5分鐘後發生的海嘯造成奧尻島的居民超過200人罹難。此外，95年的阪神淡路大地震帶來前所未有的慘重災情，因為這次的地震，第一次意識到大都市裡那些沒跟上高度經濟成長的老朽木造建築密集市街區，當發生災害時非常脆弱。

在那之前，大正時代1923年的關東大地震讓人深信，市街區只要不發生地震引起的大火延燒，就不會出現大規模的傷亡情況。然而，在阪神淡路大地震當中，那些老朽木造住宅成了凶器。地震發生不久後，大約有5000人因此而罹難。這個時候，大家才初次理解到受災程度的輕重會因社會的抵抗力，也就是防災能力（預防自然災害帶來破壞的能力）而大為左右。

之後，2004年的新潟縣中越地震併發多處的土石流災害，學到了山坡地在災害發生時也很脆弱的教訓。甚至，在11年發生3.11東日本大地震，引起了超乎想像的大海嘯，因地震相關因素而犧牲的人，高達約2萬2000人。

關於風災、水災，直到17年為止，在過去35年間不曾發生單一災害造成超過100人罹難的災情。但是，18年發生的西日本豪雨災害（平成30年7月豪雨），罹難者超過240人，大家才認識到日本社會在面對風災、水災的防災力也有待加強。平成時代，可以說是天災不斷的時代。

國家的防災對策有必要儘速修正

直到1995年發生阪神淡路大地震為止，並沒有意識到進入活動期的南海地震(*1)，只有一昧擔心東海地震(*2)。而且，自78年實施「大規模地震對策特別措置法」以來，地震被誤解為是可以預知的。但是，2011年發生超乎預想的3.11東日本大地震，成為重新審視未來發生地震規模的契機。結果，可預想到的南海海槽大地震(*3)與首都直下型地震(*4)，被指出不管是發生哪一個，都將造成「國難級災害」，甚至導致日本整個國家衰退。同時，也顯示出東京灣的暴漲、利根川或者是荒川的洪水氾濫都可能成為「國難級災害」。

接著，16年發生的熊本地震證明了這一點。因為突顯出了若發生超過這個地震以上的嚴重災情，災害救助法或是災害對策基本法就無法有効適用的問題。換言之，如果發生上述的國難級災害，這些法律恐怕起不了積極的作用，受災者生活再建支援法也因受災過於嚴重而無法適用。雖然法律應該儘速修正，但是實際情況是，內閣府裡面負責防災的部門，要把這些總經驗值及知識化為「形式知（言語化・視覺化・算式化・手冊化的知識）」並加以累積，在執行上是有困難的。

再來是18年連續發生大阪府北部地震、西日本豪雨、強颱燕子（颱風21號），以及北海道膽振東部地震等，光是災後處理就忙得焦頭爛額，根本沒有多餘的時間修正法律。另外，在西日本豪雨災害當中，需要協助避難的行動不便者大量罹難的問題也浮上檯面。因此，必須要找出解決對策來迴避此事態的發生，成為緊要課題。

多數的志工團體前往阪神淡路大地震的受災地

明治維新成為近代國家以來，日本的防災是以政府主導的對策，即「公助」為主來推進。這在1995年的阪神大地震出現很大的變化，有140多萬名志工活躍於現場，強力支援受災地的復原和重建。因此，發生災害時的「自助」和「共助」也不可或缺，與國家或自治單位合作的新結構變得重要。即使是在2011年的3.11東日本大地震，非營利機構（NPO）、非政府組織（NGO）等志工團體的組織性活動對受災者的生活重建有莫大的貢獻，大家也認識到志工活動的必要性。

治水用的水庫、分洪道、堤防或防坡堤、水門等的建設、制震或免震裝置的開發、氣象報告的精密化等，是自然科學或工學的成果，屬於「災害文明」。另一方面，「災害文化」是透過累積下來的災害經驗學習到的智慧，像是有關災害的知識或傳承等，地區居民能夠共享的所有。一旦過於依賴公助＝災害文明，我們本來對災害抱持的危機感會變得薄弱，落後的災害文化──為了避免災害侵襲的智慧，反而會招致國力衰退。

脆弱的都市「災害文化」

原本社會是在文明之上孕育出文化而變得豐富精采。但是，我們必須要認知到現代的災害文明與文化的差距不僅沒有縮小，反而越來越大。可列舉出的原因有，地域社會中居民的高齡化、共同體的衰退、人口減少等情形，人口往東京極端集中的現象也助長了災害文明與文化的乖離。 

例如，現在的東京到處興建超高樓層公寓，這意味著蓋一棟即新增加1000人單位的住戶。新住戶與本來住在那個地區的居民幾乎沒有互動，所以也完全沒有地域社群的交流。但是，電力和水道等的維生管線並不是每戶公寓各自獨立，而是含蓋附近的整體住宅區。假如維生管線因為地震而受災，超高樓層公寓本身即使沒有災情，也會停電。因為電梯停止、斷水，就無法繼續待在公寓生活。

但是，地區的中小學校等指定避難所無法一次容納如此大量的公寓住戶，雖然居民也可以參與避難所的營運，但是公寓新住戶並沒有接受那樣的訓練。也就是說，東京都或各區沒有預想到這些人可能一舉湧進避難所避難。但是，如果公寓住戶逃到避難所，就無法不接納。如此一來，地域居民持有的因應災害的智慧，即災害文化就變得不適用。萬一災害文化衰退，自然災害帶來的損害也將更加嚴重，首都直下地震的威脅也將不斷升高。

平成時代的主要自然災害

標題圖片：受到3.11東日本大地震的海嘯襲擊，被沖到民宿屋頂上的觀光船「はまゆり」，岩手縣大槌町赤濱，2011年4月8日（時事）