日本漁業的未來關鍵在於水產資源管理

日本的水產資源銳減

黑鮪魚、鰻魚、秋刀魚等等漁獲量欠收，逐漸成為社會問題；從字面上來看，可能給人一種只是剛好今年漁獲不足的印象，但事實並非如此。日本的漁獲量（不含海面漁獲量和遠洋漁業）直線減少的狀況，已經持續20年以上，若繼續發展下去，2050年將會降為零。這並非偶發事件，而是結構性的問題。

過去，日本曾經是世界上最具競爭力的漁業國家，1972年到1991年之間的20年間，日本的漁獲量高居世界第一。進入1990年代，日本的漁獲量銳減，主要原因之一在於沙丁魚（マイワシ）的劇減；自1972年起，沙丁魚的漁獲呈現爆炸性成長，但因魚卵的孵化存活率減低，從1989年開始，漁獲量逐漸下降，到了1990年代後半，漁獲量降到幾近為零。對於沙丁魚的減少，研究人員之間的主流看法認為是自然現象，最近沙丁魚的漁業資源稍稍回復，漁獲量呈現增加的傾向。但是，日本的漁業生產持續下降的原因在於，除了沙丁魚之外的整體漁業資源都在減少的緣故。

水產廳的研究機構「水產研究‧教育機構」的調查顯示，日本的水產資源大多數仍停留在低水準的狀態。農水省針對漁業從業者所實施的問卷調查之中，有9成的漁民實際感到漁業資源持續減少，而回答資源增加的人僅占0.6%。儘管想要增加漁獲量，但日本的專屬經濟海域（EEZ）卻沒有魚。結果導致漁獲量下降，漁業從業人員減少，連帶造成漁村人口減少與高齡化的狀況持續惡化。

濫捕的後果：全世界僅有日本的漁獲量減少

下圖顯示出日本和世界的漁獲量（捕撈）的變化。直到1970年代，日本和世界的產量，都以相同速度增加，但1990年以後，只有日本轉為減少。

全世界的捕撈漁業生產都處於高度水準，呈現穩定狀態。而養殖漁業產量的項目中，雖然日本在減少當中，全世界仍以6%的速度急速增加。聯合國糧農組織（FAO）預測主要漁業國未來的漁業生產時，無論已開發國家或開發中國家，幾乎所有國家的生產都增加，其中僅有日本呈現將會大幅減少的結果。日本過去曾是最強大的漁業國，為何會陷入苦戰？本文將回顧戰後的漁業歷史，考察漁業衰退的原因。

日本戰後為了解決缺乏食糧的問題，以國策推動漁業發展；當時尚未存在專屬經濟海域（EEZ）的概念，因此日本漁船得以進入他國沿岸3~5哩（約5~8公里）之處的海域隨意捕撈，在那些漁業不發達的國家（主要是發展中國家），其沿海區域擁有無數未經開發的水產資源。日本漁業以「從沿岸到近海，從近海到遠洋」為口號，推進海外漁場的開發。

當時日本漁業不太思考永續的可能性，平時有機會捕撈就盡量捕撈，一旦漁獲枯竭，只要前往其他漁場捕撈其他魚種即可繼續作業，因此，舉國投入未經開發的漁獲資源並開拓新漁場；日本在巔峰時期前往南美、阿拉斯加、紐西蘭、非洲等全世界的優良漁場捕撈漁獲，在國際間曾是搶快捕撈的冠軍。

從1970年代後期開始，沿海各國在200海哩（約370公里）設定專屬經濟海域，日本積極開拓他國漁場的做法已不可行，其後日本仍採取有魚就捕撈殆盡的方式作業，使本國專屬經濟海域的漁獲資源減少，造成漁業衰退。

無視永續與否的過度捕撈，讓魚的數量減少，漁業崩壞只是時間的問題。水產資源的永續利用，必須實施漁獲規範，以維持足夠數量的產卵母魚；在不增加漁獲量的前提下，若想確保漁業收益，則必須提高魚的利用價值。在自由競爭時期，漁業以「盡快捕撈更多的魚」為宗旨非常合理，但進入專屬經濟海域的時代後，「留下足夠的母魚數量並且足以獲利」的作業方式才合理。

設定漁獲限額以抑制搶快捕撈的惡性競爭

那麼該如何著手進行？若要資源永續，僅設定漁獲限額（漁獲上限）仍是不足。初期的漁獲限額管理，僅僅限制漁獲上限，也就是採取在漁獲量達到限額的時間點停止捕撈的方式。在停止捕撈前，為了捕撈更多的漁獲，反而使搶快捕撈的情形更加激烈，導致漁業的生產性低落。為了要比對手更快速地捕撈更多的魚，連沒什麼價值的幼魚都一網打盡，「至少可以拿來填補油錢」。若反覆發生這樣的情況，只會導致成本費用上漲，更加難以從漁業中獲利。

若要解決這樣的問題，個別分配漁獲限額的IQ（Individual Quota）作業方式非常有效，因為預先將漁獲額度分配給個別的漁業從業者，可以抑制搶快捕撈的情形，如此一來，不必和競爭對手搶快捕撈，因此可以在漁獲價值最高的時期進行捕撈作業，更能避免捕撈低價值的幼魚，進而促成水產物的單價上升，對於改善漁業的經營狀況亦有貢獻。

紐西蘭、冰島、挪威等漁業國家從1980年代起，導入了個別漁獲限額的捕撈方式，成功地讓漁業順利成長產業化。目前以美國、歐盟（EU）、秘魯為首，廣為世界多國所採用，只有日本這個國家仍未設定個別漁獲限額，說明了唯獨日本漁獲之所以減少，應是漁獲規範的不足。

漁業法終於修正完成

日本國會在2018年12月召開的臨時會之中，修正了漁業法。此次漁業法修正，其實已睽違70年之久，經此修正，日本展開了由國家制定施行的漁獲規範。

現行漁業法的第1條（本法制定之目的）中的記載如下：

「本法制定漁業生產相關的基本制度，藉由活用漁業者以及相關從業人員為主組成的漁業調整機構，整體性地利用水產資源，提高漁業生產力，同時謀求漁業的民主化，為本法之目的」

現在的漁業法施行於戰後食糧緊缺的年代，當務之急是增加食糧產量，因此漁業法便反映出當時的時代背景，主要的著眼點在於提高漁業生產力，完全沒有關於永續可能性的內容，因為那樣的漁業法，在當時已經足夠。

1982年的聯合國海洋法公約之中，承認沿岸國設定200海浬專屬經濟海域的權利，同時，規定國家有義務要負責管理專屬經濟海域內的水產資源。許多漁業國家因此修改漁業法，強化國家規範的框架。

此次法律修正之中，在法律目的之處加上了「確保水產資源的永續利用」的字句。此外，第6條更明確記載了行政機關有管理與保存水產資源的責任和義務。

「為提高漁業生產力，國家及都道府縣須適切施行水產資源的保存與管理，同時有責任和義務採取必要措施，以防止並解決關於漁場使用所產生的糾紛」

此外，擴大目前僅設定8個魚種的漁獲限額，以國家主導的方式，全面導入個別漁獲限額IQ。日本終於舉國效法，採取先進漁業國家實施的促進漁業成長的產業結構。

日本擁有世界第6大面積的專屬經濟海域，其中存在著世界屈指的絕佳漁場，若能有效並永續地利用資源，應該可以重返世界頂尖的漁業國度。漁業法修正可以說是必要的一步，但前途仍是艱難。黑鮪魚早已先行導入漁獲限額，但某些業者無視漁獲限額，大量捕撈，造成其他遵守限額的業者被迫接受從現在起長達6年之久的禁漁限制，之後事態延燒，對此不滿的業者對國家提出法律訴訟。有鑑於此，我們應該視此次修法為漁業再生的起跑線，今後也必須關注法律實施的後續狀況。

標題圖片：北海道根室市花咲港捕撈上岸的秋刀魚（2018年8月28日，讀賣新聞╱Aflo）