參議院：在平成政治中的作用

平成時期的參議院「過於強勢」？

在過去的國會裏，參議院對法律等議案作出與眾議院不同結論的場景，幾乎難以見到。因此，參議院被揶揄為眾議院的「複印」，被認為無足輕重。但是，從1989年、也就是日本的年號改為「平成」開始，這種狀況已成為過去式。參議院對眾議院已通過的議案唱反調的情況不斷增加。甚至，開始出現了過於強勢的參議院妨礙政策制定的批判之聲。

兩院制議會之下，如何解決兩院分歧，成為課題。在議會內閣制下，當在野黨勢力占據第二院（上院）多數席位之時，議會中兩院的對立會凸顯。換句話說，議會內閣制下兩院對立的本質是，擁有第二院多數席位的在野黨，阻礙以第一院（下院）多數黨為基礎組建的內閣所制定政策。因此，第二院的作用，必然隨著兩院的黨派構成，或者說各政黨的政治方針及團結的程度等發生變化。平成時期的政治中參議院的作用，也反映了當時日本政黨政治的狀況，並在發生變化。

第一大黨無法確保參議院中的過半數席位

1989年以前的日本國會，除了短期的例外之外，一直是自民黨在兩院中擁有過半數席位。當然，雖同屬一個政黨，但第二院執政黨會派的意見不見得總是和第一院的執政黨會派保持一致。實際上，在外國的議會裏，即便同一政黨在兩院中都占有多數，但兩院的意志並不一致，需要進行協調，這種情況也是常有的。但在日本，參議院裏的自民黨議員雖然不一定順從內閣的方針，但由於在法案提交到國會之前，已經通過黨內手續（「事前審查」）協調好了各方意見，因此他們在國會審議時就不會再提出不同意見。這樣，在表面上，參議院的議決結果就和眾議院完全一致，就像是複印一樣。

但是，1989年8月，社會黨在參議院選舉中席位大幅躍升，自民黨失去了在參議院中的過半數地位，發生了在野黨逆轉成為參議院多數派的現象（所謂「扭曲」國會）。在那之後，包括從2009年至2012年民主黨執政時期在內，一直到現在，執政的第一大黨沒有一次能在參議院中確保單獨過半數的席位。

只是，從1989年持續到1993年的最早出現的「扭曲」國會時，兩院之間的扭曲狀態並沒有立即導致政策制定進程的停滯。在這期間，內閣提出的法案通過率反而出現了上升。

只要執政黨在參議院中淪為少數派，為了保證內閣提出的法案得以通過，執政黨就有必要與在野黨通過協商獲得其同意。當時的內閣顯示出願意討論修改的柔軟身段，在野黨方面也同意進行修改協商。作為在野第一大黨的日本社會黨，已不再謀求獲得執政地位，比起向選民顯示與執政黨的對立姿態，它更優先考慮的是把本黨的要求寫入法案。因此，與自民黨在兩院占多數的時期相比，這一時期朝野政黨達成一致通過的法案反而增加了。

平成時期的日本政治與參議院

粗體字為參議院選舉實施年份

作為參院運營對策，傾向選擇組建聯合政府

「過於強勢的參議院」問題成為人們關注的焦點，是因為1998年國會再次出現「扭曲」狀態。

20世紀90年代後半期，真正出現了在野黨勢力團結一致以獲得執政地位為目標行動的動向。這其中有1994年眾議院引進小選區和比例代表選區並行制度的影響。1998年4月，現在的民主黨成立之後，在野黨改變了此前奉行的方針，從讓政府作出讓步，轉變為更加重視與政府對決以實現政權更替的戰略。

同一年的第143屆國會（「金融國會」）上，圍繞金融再生關聯法案，執政黨和在野黨尖銳對立。在自民黨幾乎全面接受民主黨等在野黨提出的方案之後才塵埃落定。內閣也放棄了自己提出的法案，通過了以在野黨案為基礎的法案。因此，被評論為對在野黨方案的「全盤接受」。而且，在法案通過後不久，參議院通過了對當時內閣閣僚的問責議案，被問責的內閣閣僚被迫辭職。

其結果，內閣根本無力對抗參議院的攻勢，轉而選擇了與其他政黨聯合執政以確保參議院多數地位的道路。之後，在眾議院擁有單獨過半數席位的執政黨，為了參議院運營的需要而採取組建聯合政府的做法，逐漸固定下來。

但在2007年8月的參議院選舉中，自民黨和公明黨這兩個聯合執政黨的議席都減少了，雙方合計的議席又一次跌到了半數以下，眾參兩院的對立終於陷入僵局。

通過「拖延議案審議」進行對決，讓內閣造成沉重打擊

民主黨獲得了參議院242個議席中的106席，成為參議院第一大黨。民主黨強化了與政府內閣對決的姿態。但其戰術，並不是從正面否決或修改內閣所提出的議案，進而通過兩院協議會機制全力協商，而是採取了徹底的拖延戰術。當時聯合執政的兩黨在眾議院擁有超過3分之2的議席，根據日本國憲法第59條的規定在眾議院進行再次表決，就有可能讓任何法案得以通過。

話雖如此，但如果參議院對議案拖延審議並不進行表決，那麼法案就無法在送交參議院60天後由眾議院進行再次表決。因此，在野黨的拖延戰術沉重打擊了內閣。而且，像日本央行行長的任命批准議案等非法律性議案，則不適用眾議院再次表決的手續，因此沒辦法解決參議院反對的問題。

在2009年8月的眾議院大選中，民主黨取得了摧枯拉朽般的大勝，實現了政權更替，由此消除了國會的扭曲狀態。但是，在獲得執政地位不過11個月之後的2010年7月，民主黨在參議院選舉中大敗。國會攻防易位，再次面臨扭曲狀態。成為在野黨的自民黨，和過去的民主黨一樣，與政府內閣全面對立，政治陷入更深的混亂。

國會「扭曲」的噩夢，今後還可能出現

自民黨在2012年的眾議院大選中重奪政權，聯合執政黨確保了在眾參兩院的過半數席位，政策制定再無障礙。最近，雖然國會討論低調，但重要的法案一個接一個地被通過、成立，甚至反而引起了對政策制定過速所帶來弊端的擔心。

但是，雖然自民黨在眾議院擁有超過六成的議席，但在參議院仍然延續了單獨不過半數的狀態。可以說，這是自民黨和公明黨聯合執政之所以維持下來的最大理由。

通過90年代以來的所謂政治改革，亦即眾議院的選舉制度改革、《政治資金規正法》的修改以及中央省廳的機構改組等，作為最大執政黨黨首的首相的權限，得到了大幅增強。通過改革，自民黨內部的凝聚力得到提高，安倍首相的政府運作也更加容易，可以說要對重要政策作出改變已成為可能。

但近來，在國會的法案審議手續和兩院關係方面，幾乎沒有進行任何改革。對於政府來說，參議院仍然是道難過的鬼門關。

就像各種民調所顯示的那樣，日本的選民對於政黨的支持已不像過去那樣堅定如一了。特別是，在執政黨無法選擇於己有利的日期舉行選舉的參議院選舉中，就像美國的中期選舉等那樣，對於現政權不滿和批評的選票流向在野黨的可能性很高。執政黨如果轉而跌落成參議院中的少數派，那麼對於政府來說，毫無疑問噩夢將重來。

進行制度改革，使之能夠發揮本來應有的作用

根據當時的政黨政治的變化，在平成時期政治中的參議院，可以說搖擺在強有力的否決權玩家和順從的「複印」之間。但是，人們所期待的參議院的作用，並非這兩者之一，而是希望參議院能換個角度對眾議院通過的議案進行討論，有時加以修改，以達成更完美的結果。

那麼，參議院要想發揮本來應有的作用需要什麼樣的前提呢？在國會審議中，如何才能協調執政黨和在野黨的意見，使之能夠達成一致意見呢？現在，執政黨和在野黨雙方都經歷過了「扭曲」國會的噩夢體驗。在下一次扭曲出現之前，當務之急是雙方一起研討必要的制度改革，並將其付諸實施。