面對人口銳減的社會問題，中央和地方應該如何應對——以北海道為例思考這個問題

北海道的窘境凸顯——人口減少、札幌一枝獨大、經濟低迷

步入人口銳減社會，北海道今後要面對的衝擊，在全國範圍內來看也是極大的。北海道位於日本北部，面積約占國土總面積的20%，人口約占4%。它幅員遼闊，再加上寒冷多積雪的地理條件，形成了人們分散居住的社會。這是其與日本其他府縣相比不一樣的特徵。

根據國立社會保障與人口問題研究所發布的「日本各地區將來人口估算」數據的預測，到2040年，北海道的人口將從2010年的550萬人大幅降至419萬人。而且，不僅北海道所有的市町村（日本地方行政實行自治，基本由市、町、村構成，因此日本一般俗稱地方為「市町村」。市町村相互間是平級關係——譯註）人口都會減少，人口減少30%以上的市町村更將達141個，約占整體的80%。另外，民間政策研究組織「日本創成會議」提出，20～39歲女性人口減少估算會達50%以上的城市屬於「可能消亡的城市」。全北海道的市町村將有78%符合這個標準。雖然還不算全國最多，但也處於程度嚴重的行列了。其中，那些曾經在北海道開拓開發歷史上繁盛一時的產煤區，和以漁業為主要產業的地區，衰退尤其明顯。

北海道開發曾作為基本國策推進

在從中央政府和地方兩方面的視角來思考北海道面臨的此種現狀和問題時，先回顧一下北海道與其他府縣不同制度定位的歷史經緯。北海道開發體制的沿革，可以一直上溯到明治初期設置北海道開拓使一職。僅就戰後而言，為了復興經濟，戰敗的日本從基本國策的高度推進了開發北海道。其中，還暗含著從政治上軍事上重視與蘇聯國境相鄰的北海道的意味，將北海道作為日本國土，使居民成為永居的國民，也對北海道開發起到了作用。

1950年，日本制定了《北海道開發法》，在中央省廳中創設了以國務大臣為長官的北海道開發廳。次年1951年，為了推進北海道開發事業，日本中央政府在北海道設立了綜合直屬派出機構——北海道開發局。1956年又成立了官方的金融機構北海道開發公庫，1957年改組為北海道東北開發公庫。這樣，戰後北海道開發的基本架構就形成了。同時，還繼承了戰前北海道開發架構，比如北海道開發的一攬子預算權、為減輕地方對開發事業的負擔而維持的高比例補貼等。

回顧由中央政府主導的開發政策，有以下幾個特點。首先，從開發建設事業看，比起其他地區來說，中央政府對北海道投入了龐大的開發事業費用，使北海道的社會資本在短期內迅速充盈起來；其次，從人口看，從戰後一直到20世紀90年代為止，北海道的人口幾乎一直保持著成長趨勢。明治初期不到6萬人的人口，到20世紀末已達約570萬人了。和東北地區北部及九州南部等有類似情況的縣相比，北海道的人口可以說相對比較穩定；第三，從產業振興政策來看，北海道承擔了向日本全國供應經濟社會發展所必需的煤炭等地下資源、糧食等各種資源的作用。

「依賴公共事業」的體質逐漸固化

可是，這個時代裏指定的北海道綜合開發計劃所期待目標——人口成長、產業結構升級與經濟成長、吸引工業發達地區前來投資設廠，並沒有完全達成。另一方面，由於公共開發建設事業的增多，導致的結果是北海道一直依賴公共建設事業，這種結構最終固化了下來。

之後，隨著冷戰的終結、經濟的國際化和全球化，北海道開發在國家政策中的定位，在20世紀90年代以來急速降低。

北海道作為地方自治體，與中央政府非正式地形成了互補的關係，並承擔了北海道開發體制的另一半作用。兩者在確保更多的財政資源、推進開發事業方面有共同利益，確立了協作關係。但是，從20世紀70年代後半期以來，由於兩者所處的環境差異——即把北海道開發作為國策來推進的中央政府，與直接面對本地居民承擔著更廣泛政策面的北海道，逐漸發展出不同的獨立性。

另外，歷代知事們不管屬保守派還是革新派，為了解決當時的課題都努力制定了各自的政策。比如《環境評估條例》、附帶護理服務的公共住宅制度、《適時評估制度》(*1)、《道州制特區法》(*2)等。有不少公共政策是北海道率先在全國實施的。北海道的知事們通過各自的方式，有時與中央政府協調合作解決北海道的問題，有時與中央政府對抗以保持北海道的獨立性。

但近年來由於財政困難，最近甚至在強力推進消減人員和工資，並限制新的公共事業建設，北海道地方政府的存在感越來越薄弱了。

今後的方向——以新雪谷町等地獨特的地方政策為例

在這種情況下，北海道應如何面對人口劇減這個社會問題，應採取什麼辦法解決問題呢？首先，在全球化背景下，能否提出並推進能充分發揮北海道區域特色的產業政策。2000年以來的經濟狀況和通過所謂的「三位一體」改革（2002年，日本制定《財政經濟運營與結構改革基本方針》，提出縮小並廢除國庫補助金，改革地方交付稅制度，向地方轉移稅源。這三項改革同時進行，被稱為「三位一體」改革——譯註）改革地方財政的做法，使北海道內很多市町村的財政狀況惡化，尤為著名的就是在2007年宣告財政破產的夕張市。

另一方面，在北海道的市町村中，有很多地方自治體早就開始獨立自主地推進區域城鎮建設，在全國率先進行實踐。舉一個例子來說，就是新雪谷町。大家都知道，2001年新雪谷町在全國第一個制定通過了自治基本條例（正式名稱為《城鎮建設基本條例》）。該條例以居民參與和資訊共享為基本理念。現在，新雪谷町每年都迎來澳洲等國的眾多海外遊客。而且，來自國內外的移民和以旅遊觀光相關為中心的就業單位也正在增加。日本全國各地都在開展吸引外國遊客的宣傳活動。但新雪谷町還面向澳洲和東亞國家的遊客，積極宣傳其作為滑雪勝地的魅力，促進與國內外的人員交流，正嘗試建設一個以旅遊、農業、生態環境領域為中心的個性城鎮。

而下川町，從20世紀80年代開始，一直致力於建設一個可持續利用森林資源的地方經濟社會。近年來，下川町又在町內的一橋地區一面著力推動充分利用木質生物質能優勢，一面利用以木質生物質能為主的自然再生能源發展獨特的集中居住計劃和地方振興事業，受到了廣泛的關注。

釧路市，從幾年前開始就推動吸引人們夏季來此長住的項目。釧路市的夏天過於涼快，而且多霧，當地人並不是特別喜歡。但對於難耐本州地區酷暑的人們來說，這裏則是另一個世界。近年來，釧路市的魅力開始為人所知。不僅有來此長住的個人，來這裏舉辦學術會議或體育賽事的也在增加之中。這樣，最終並不止步於避暑功能，還能期待產生多種多樣的政策效果，比如啟動當地區域經濟的活力，向人們提案新的生活方式，節約電力，等等。

除了上述那樣各自治體正在進行各有特色的實踐之外，因日本中央政府指定設立了「北海道食品國際戰略綜合特別區」，北海道、札幌市、江別市、函館市、帶廣市、北海道經濟聯合會等成為了有活力的主體，在以提高第一產業的生產效率和促進高附加價值為目的，推進食品的相關研究開發的同時，力爭建成有競爭力的農業及食品關聯產業。

毋庸置疑，應對人口劇減這個社會問題最重要的對策之一，就是創造地方上的就業單位。從全國來看，北海道也算是個有眾多地區特色優勢的地方。關鍵是，政府和民間能否共同努力一起好好打磨這些優勢和特色，採取實際行動提高競爭力。

提高發展潛力，充實完善網路建設

第二，為提升北海道的發展潛力，重要的是如何加強和發展與內外的連絡網路。如何好好利用北海道此前蓄積起來的社會資本，換言之，如何把硬體和軟體結合起來，是個重要課題。北海道具有地理優勢，它是連接本州以南及東亞各國與北美歐洲的航空、海運路線的節點。而且，航空路線和海運路線都還有進一步發展的餘地。今後，北海道作為北半球的節點機場和港口的發展前景，以及能否最大限度啟動預計於2016年開通的北海道新幹線的效果，值得人們關注。

另外，在區域層面，希望朝集約化、集中居住型發展的地區，和在社會經濟結構上必然只能形成散居型的地區並存。基於這種情況，希望不僅僅在道路建設等硬體方面，還應該在有機結合地區交通、物流、防災、醫療等軟體方面的基礎上，完善和發展適合不同地區情況的連絡網路。

有必要利用地方特色保障國土安全和管理環境

第三，在保障國土安全和環境管理方面，北海道有必要採取不同於其他府縣的政策。北海道面臨的條件，仍然是擁有22%的國土面積並處在寒冷多積雪地帶，形成了分散型的社會。因此，即便實現了高效率的行政運營，維持這種區域性社會所需的成本，和其他府縣比起來必然更高。就拿農業來說，在努力提高農業國際競爭力的同時，應該完善像歐盟正在推行的對農業人口提供直接收入補貼的制度。而且，從保障臨近國境地區的國土安全的角度來看，在離島或邊境地區保持一定的常住人口，對於安全保障變得越來越重要。另外，包括世界遺產和國立公園在內，如今在北海道內也幾乎不存在那種完全沒有人的自然環境了。為了維持管理作為全體國民共同財產的自然環境，也需要維持一定的人口，這一點必須引起注意。

北海道利用所具有的這些發展潛力，瞄準「3.11」大地震之後急速高漲的規避風險意識，提出了承接分散首都圈經濟功能的政策「後備基地構想」。在這一召喚下，AXA人壽保險公司決定把該公司總部的部分功能遷轉到札幌市，受到各界關注。

中央和地方各自應有的作用——超越市場主義和平均主義

長期以來北海道推進的是在國家主導下的開發政策。和其他地區相比，北海道是個寒冷多積雪的地帶，形成了遼闊散居型社會。因此，人口劇減這個社會現象的影響，在北海道正在顯現。由於這個原因，整個北海道，有很多地區在困境中掙扎。但我們也看到了很多這樣的事實——在此前開發政策所積累成果的基礎上，積極利用北海道的自然地理特性進行各種嘗試和實踐。

今後，我們可以期待，推進軟硬體的有機結合、政府與民間的協作、與內外的連絡網路的發展的主體力量，會是地方自治體和地方企業家、居民等，而且這種需求會越來越突出。為提高地方的創意能力，要求中央政府進一步推進地方分權。同時，還必須引起注意的是，地方的努力和民間企業的市場競爭是有不同的內涵。

在全國統一制度下難以做好的國土安全保障和環境管理問題，有必要從全國大局角度出發考慮應對。這樣，在中央政府和地方自治體各自作用的基礎上，兩者建立起協作關係，我們可以期待北海道會湧現很多地方社會經濟復興的典型。