派遣自衛隊參與PKO的做法已經走到盡頭

南蘇丹政府軍和反政府勢力之間的武力衝突至今沒有平息。日本政府決定對參與聯合國南蘇丹派遣團（UNMISS）開展維和行動（PKO）的陸上自衛隊設施部隊實施輪換，第11批PKO部隊將在12月中旬以前抵達當地。雖然防衛相稻田朋美在國會上解釋說「當地情況已經穩定」，但實際上當地依然處於衝突狀態。

基於「保護當地居民」的立場，如今PKF（聯合國維和部隊）都是在「成為衝突當事方」這一前提下展開行動的。這與禁止行使武力的日本國憲法第9條明顯存在矛盾，在現在這種情況下，派遣自衛隊參與PKO的做法已經走到了盡頭。

「可以實施先制攻擊」的聯合國部隊：與日本的5原則完全相悖

為開放日本參與PKO的《PKO合作法》（1992年制定）明確規定了參與PKO的5項原則。具體內容是①與衝突有關的當事者已同意停火②衝突當事者同意日本參與相關活動③嚴格採取中立態度④如不符合基本條件，日本可以撤離⑤只允許攜帶用於保護性命的最低限度的武器。

7月，南蘇丹首都朱巴（Juba）發生交火，包括PKO人員在內，至少有73人死亡。UNMISS的應對方式也被認為存在問題，肯亞司令官遭到撤換。此後，聯合國決定增派4,000人規模的「區域保護部隊」。這支部隊被賦予為了保護當地居民「可以實施先制攻擊」的許可權。

換言之，這已經是一種聯合國部隊可以率先開火、不容置疑的「戰時」狀態了。可是，現在自衛隊卻已經不能撤退了。因此，政府只能繼續宣稱「那裏並非戰場」。

稻田防衛相10月視察南蘇丹時，部隊給她展示的只是在聯合國設施內挖戰壕的一幕。實際上，聯合國擁有一個名為「野戰勤務」的基礎建設部門，PKO的設施部隊本來是不需要在基地內開展設施建設的。由於不能離開營地，所以只能做那些事情，可見治安差到了什麼程度。

「被動馳援護衛」的風險

第11批部隊被賦予了「馳援護衛」的新任務。儘管日本國內報道都說自衛隊要保護日本人NPO組織和援助團體，但實際上自衛隊是不可能被委以這些任務的。PKO部隊的司令和副司令這些高級官員非常清楚日本的情況。換言之，按照日本的國內法規定，自衛隊不是軍事組織，日本不具有可以作為一個國家來承擔軍事過失責任的法律體系，是一個非常棘手的問題。聯合國最擔心出現軍事上的過失，司令部原本就不可能讓設施部隊從事具有主觀能動性的警備工作。

最讓人擔憂的並非「馳援護衛」，而是「被動馳援護衛」。如果再次發生7月那樣的交火，或是出現民族衝突等大規模的屠殺行動，那麼當地居民將湧向聯合國設施尋求庇護。2014年也確實出現了這種事態。前來避難的當地居民之中也可能混入了民兵。此時如果有人開了槍，就必須應戰。這將引發嚴重混亂。

那麼，如果因為自衛隊員開槍，最終導致平民犧牲的話怎麼辦？當地政府可能會說「是你們殺了南蘇丹國民」。現實中是存在這種風險的。聯合國PKO現在並不一定處在受到南蘇丹政府歡迎的環境之中。這與身處伊拉克和阿富汗的多國部隊面臨的情況相同。

當聯合國和當地政府之間出現了關於「是否存在軍事過失」的意見分歧，引發問題的士兵通常會被聯合國遣返回本國。儘管按照聯合國地位協定可以免於當地法律的追訴，但群情激憤的當地社會不可能就此甘休。因此，聯合國方面只能辯解說「嫌疑人員所在國嚴厲且果斷的軍事法庭將對其進行恰當的審判」。但日本不能這樣辯解。司令部不可能讓這種存在外交風險的部隊從事危險的任務。本來嘛，日本原先就連派遣部隊參與維和行動的基本資格都沒有。

1994年，盧安達的大屠殺促使維和行動發生變化

日本制定維和行動5原則的1992年那時，聯合國非常忌諱PKO中的交戰行為。換言之，當時聯合國和日本的態度基本方向一致。可是到了1994年，在駐有PKO部隊的盧安達，國內停戰協議破裂之際，由於一味重視中立性，沒有行使武力，導致多達100萬平民慘遭屠殺，鑒於這一事件，聯合國決定徹底改變傳統的維和方式。1999年，聯合國秘書長（時任）安南發布公告，要求PKO部隊在執行保護當地居民等任務過程中需要使用武器時「應遵守國際人道法」。

國際人道法（戰時國際法）是發生衝突的當事雙方在交火時應該遵守的所謂「戰爭規則」，安南發布的公告意味著聯合國維和部隊將成為「衝突當事方」。這對於聯合國相關人員而言，簡直就是「晴天霹靂」。「保護當地居民」被列為了PKO的首要目的。

2000年7月，我曾作為聯合國東帝汶過渡行政當局（UNTAET）的民政官管理過東帝汶與印尼交界處的科瓦利馬（Kovalima）縣的行政事務。當時，我手下的PKO部隊遭遇反對東帝汶獨立的民兵團體後發生了槍戰，兩名PKO隊員（紐西蘭和尼泊爾部隊各1名）不幸殉職。

安南發布公告後，我們將這個民兵團體視為交戰主體，選擇了採取不以「俘獲」為前提的軍事行動。部隊將15名民兵逼入絕境，實施了真正的「殲滅」。向東帝汶派遣自衛隊（設施部隊）參與PKO行動是從當地治安恢復正常後的2002年2月開始的。

自衛隊是「客人」

在PKO還像田園詩一般的年代，自衛隊的部隊總是被當做「客人」。只要日本參與，就會自動帶來ODA。聯合國、聯合國官員和當地政府對此都很高興，而關於部隊的活動，一直都是要求「老老實實呆著就好」。如今作為「衝突當事方」成為前提後，PKO部隊的武器使用標準（ROE）也變得激進起來。這個標準是適用於整個部隊的，自衛隊當然會通知聯合國其中大部分都「做不到」。已經如此勉強了，為什麼還非要執著於派遣自衛隊呢？

決定向南蘇丹派遣自衛隊設施部隊的2011年時，UNMISS的授權（mandate）是「建立國家」。設想的交戰物件也是鄰國蘇丹。總統支援派和副總統候選人的對立結構鮮明化是之後的事情，2014年時授權變為了「保護當地居民」。儘管授權變化後依然繼續派遣自衛隊的自民黨政權罪孽深重，但最初決定派遣自衛隊的民主黨政權也負有同樣的責任，因為他們原本就應該設想到隨著授權變化，自衛隊也會自動成為「衝突當事方」。

日本參與過的主要的聯合國PKO

（依據外務省、防衛省等部門的資料製作而成）

除了派遣部隊外還有其他援助方法

在PKO部隊已經變成「交戰主體」的今天，眾多已開發國家已經不再派遣部隊了。即使是那些作為舊宗主國對當事國負有道義責任的國家，也在通過派遣司令部人員或軍事觀察團、提供資金等方式履行責任。儘管過去被認為是不受歡迎的做法，但現在當事國的周邊國家已經成為了派遣PKO部隊的主力。非洲的問題「由非洲國家自己想辦法解決」這種思想已逐漸成為一種名正言順的大義。

長期以來，日本一直「希望創建派遣部隊的實績」，但今後恐怕不太可能再派遣自衛隊參與PKO行動了。派遣部隊人數眾多，要說是開展聯合國外交的話，這確實比較引人注目，但如果即便是現在這樣情況都還想派遣的話，那就只能修改憲法了。

另一方面，除了派遣部隊外，日本還有很多事情可以做。希望大家的想法不要局限在這一件事情上。作為聯合國成員國，在參與PKO行動時日本必須採用以整個國家的身分加以援助的體制。PKO行動包括4個類別（軍事=PKF、停火監督、非軍事警察、民生），而PKO部隊只是其中一個類別而已。

非軍事警察是1個選擇。自高田晴行副警部在參與柬埔寨PKO行動中於1993年遭到武裝遊擊隊襲擊殉職以來，警察廳一直對聯合國行動抱以消極態度。不過，如果是派遣非軍事警察，那麼法律界限明確，就不會出現像派遣自衛隊時的問題。即使需要使用武器，也只是「行使警察權」，不算是交戰。