La política migratoria de Japón, a examen

Una política de parches

El profesor Higuchi Naoto entiende que el estatus de residencia para trabajadores con habilidades específicas establecido por el Gobierno de Japón en abril de 2019 sirvió para “conceder visados laborales a trabajadores de ‘cuello azul’ [manuales] y abrir las puertas hacia la inmigración en familia, lo cual supone un importante giro en su política”. “Fue un claro golpe de timón”, añade, “hacia la aceptación de la inmigración. Si el Gobierno guarda las apariencias insistiendo en que no se trata de una medida de [aceptación de la] inmigración, solo lo hace en consideración a los sectores más derechistas del Partido Liberal Democrático”.

El visado de Habilidades Específicas (tokutei ginō) Tipo 1 tiene una duración máxima de cinco años y se concede para trabajar en construcción civil y naval, maquinaria y equipamiento naval, agricultura, cuidados a ancianos y enfermos, y otros campos hasta un total de 12. El Tipo 2, sin limitación temporal, facilita también visados a los familiares del trabajador extranjero, pero en un primer momento se limitó a los campos de la construcción civil y naval, y la maquinaria y equipamiento naval. Por decisión del consejo de ministros del 9 de junio de 2023, se sumaron a estos otros nueve campos, entre ellos el de la restauración y el de las manufacturas, resultando un total de 11 campos para los que se otorgarán visados de residencia. Se excluyó el de los cuidados a ancianos y enfermos, para el que se puede recibir un visado diferente de largo plazo.

“La presente ampliación del Tipo 2 se hace en respuesta a las peticiones de círculos económicos, ya que el año que viene finalizará el plazo de estadía de cinco años que se concedió a los primeros receptores del Tipo 1. Así es como funcionan las cosas en lo concerniente a la aceptación de mano de obra extranjera, se aplica la política de los hechos consumados y se van poniendo parches y haciendo ampliaciones graduales del marco existente”.

Dado que a los trabajadores se les exige habilidad y experiencia, las autoridades gubernamentales competentes y las asociaciones de los diversos campos implicados están preparando ya los exámenes para los receptores del Tipo 1 que deseen acceder al Tipo 2.

“En adelante, se volverán a hacer ampliaciones del visado de Habilidades Específicas sumándole nuevos campos para responder a las necesidades de la industria. Y supongo que poco a poco los requisitos se irán rebajando, incluyendo el nivel de dificultad de los exámenes”.

Condiciones y duración de la estadía en visados para trabajadores extranjeros

Aperturismo disfrazado

Japón mantiene una postura oficial de “no aceptar trabajadores manuales extranjeros”. La escasez de mano de obra patente en muchas industrias ha sido suplida por los peruanos, brasileños y otros sudamericanos “nikkeis” (de origen japonés) que recibían visados de residencia, y por los jóvenes aprendices de diversas procedencias que llegan a Japón en programas de prácticas profesionales. Mediante una reforma de la legislación migratoria realizada en 1989 que entró en vigor un año después, Japón concedió visados de residencia temporal con libertad para hacer cualquier trabajo a los “nikkeis” de tercera generación, y en 1993, en concepto de “contribución internacional”, se institucionalizó el sistema de aceptación de jóvenes extranjeros para trabajar en prácticas.

Durante la primera década del siglo XXI cobraron impulso las posturas favorables a la aceptación de la mano de obra extranjera. “De parte de los partidos gobernantes y del mundo empresarial, se habló de aceptar a 10 millones de trabajadores otorgándoles visados de tres años y se hicieron otras propuestas, pero ninguna cuajó”, recuerda Higuchi.

Lo que sí se hizo fue reformar el sistema de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades (ginō jisshū seido), extendiendo el periodo máximo de visado de tres a cinco años y ampliando también gradualmente los sectores industriales, de forma que, pese al influjo negativo de la pandemia, actualmente son más de 320.000 extranjeros los que trabajan en Japón como aprendices, dentro de este marco. En los últimos años, una nueva ampliación, esta vez limitada al sector de la construcción, se hizo con motivo del previsible crecimiento de la demanda de mano de obra en dicho campo con motivo de los Juegos Olímpicos Tokio 2020. Para llenar este hueco, se permitió que los aprendices pudieran continuar trabajando en Japón durante varios años, una vez completado el programa de formación. Igualmente, en las llamadas Zonas Especiales de la Estrategia Nacional, se ha permitido la llegada de extranjeros para trabajar en actividades agrícolas.

“De esta forma se ha ido avanzando, allanando el camino a la introducción del sistema de Habilidades Especiales en un sector tras otro, pero manteniendo una fachada supuestamente contraria a la aceptación de la mano de obra extranjera”.

¿Será abolido el sistema de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades?

En opinión de Higuchi, el Gobierno mantiene la postura de que, en líneas generales, el sistema de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades ha sido un éxito. “Sirve para suministrar mano de obra a sectores donde esta es insuficiente y no implica la concesión de visados de residencia. Además, el promedio de ‘desaparecidos’ se ha quedado, año con año, de un promedio de un 3 %. Supongo que juzgarán que los mecanismos de control han funcionado”, comenta.

Sin embargo, debido a las fuertes críticas recibidas desde dentro y fuera de Japón por la explotación a la que se ven sometidos muchos aprendices, el Gobierno se está viendo obligado a revisar este sistema y habla ya de una “disolución reorganizativa”. Higuchi cree que, a los efectos, el sistema subsistirá.

“Para conseguir el visado de Habilidades Específicas Tipo 1”, explica el experto, “es necesario un conocimiento del japonés equivalente al nivel N4 del Examen Oficial de Nivel de Lengua Japonesa (JLPT, por sus siglas en inglés), que prueba si el examinando es capaz de comprender el japonés básico, pero los aprendices que han completado tres años en el programa de prácticas pueden pasar al Tipo 1 sin examinarse. Si lo que se desea es asegurarse un mayor número de extranjeros con las habilidades específicas requeridas sin tener que recurrir a los aprendices del programa de prácticas, habrá que potenciar mucho más los exámenes que se realizan en los países de origen de los candidatos, como Vietnam. Se estima que se necesita un año de estudio de japonés para aprobar el nivel N4 de dicha prueba. Resulta muy dudoso que muchos candidatos logren prepararse con éxito para los exámenes del sector de actividad que hayan elegido, al mismo tiempo que estudian japonés. No creo que sea posible asegurarse toda la mano de obra necesaria sin echar mano del sistema de prácticas, que acepta trabajadores no cualificados”.

Libertad de cambiar de trabajo

Higuchi es igualmente escéptico sobre la suavización de las limitaciones al cambio de ocupación profesional que, según se dice, estudia actualmente el Gobierno. Se teme que si las restricciones se levantan, los extranjeros tenderán a elegir los trabajos que mejores condiciones ofrezcan y la mano de obra terminará concentrándose en las zonas urbanas, por lo cual es muy probable que la libertad de cambiar de trabajo se limite al sector industrial para el que han recibido formación. Esto significa que la “libertad de elección” quedará limitada a los sectores con mayor escasez de mano de obra y a los puestos de trabajo que ofrecen peores condiciones.

“Aunque el trabajador extranjero logre acceder al visado de Habilidades Específicas, continuará ‘retenido’ como empleado en el mismo sector industrial. Los migrantes suelen tener un fuerte espíritu de independencia y su presencia es positiva para la sociedad en tanto esta logra aprovechar todo su potencial. Pero lo que trata de hacer el actual sistema es encerrarlos en un compartimento estanco. Por ejemplo, en el sector de la construcción hay una alta proporción de autónomos (autoempleados), pero que los extranjeros se independicen y autoempleen no está entre los supuestos manejados por las autoridades. El visado de Habilidades Específicas se introduce como parte de una estrategia de crecimiento, pero de una estrategia que no parece muy racional”.

Sacar conclusiones de la experiencia con los trabajadores “nikkeis”

“Si sobre el sistema de prácticas el Gobierno piensa que ha sido un éxito, supongo que sobre la concesión de visados de residencia a los ‘nikkeis’ pensará que ha sido un fracaso”, dice Higuchi. “Con la crisis causada por la quiebra de la financiera Lehman Brothers se produjeron despidos masivos y mucha gente regresó a su país de origen. Además, incluso entre quienes llevan 30 años trabajando en Japón, la mayoría continúa en empleos indirectos a través de las llamadas ‘contratistas’ [en japonés, hakengaisha o ‘empresas de envío de personal’]. Se ha visto también como un problema la existencia de niños no escolarizados y su mal comportamiento. Que el Gobierno no sigue apostando por los ‘nikkeis’ se ve claramente en el hecho de que está poniéndose muy exigente en la concesión de visados a la cuarta generación”.

“Al final, el caso de los ‘nikkeis’ ha sido una especie de experimento hecho para saber qué pasa cuando el Gobierno abre las puertas, pero luego se desentiende de esa población. Si cuando se produjo la aceptación de este grupo, en los años 90, se hubiera insistido más en la formación en idioma japonés, los trabajadores ‘nikkeis’ habrían podido aprovechar mucho mejor todo su potencial. Pero no puede decirse en absoluto que haya una actitud de aprender de ese ‘experimento’ y de reflejar las conclusiones extraídas en las nuevas políticas”.

En 2018 se estableció un nuevo tipo de visado para los descendientes de cuarta generación, que hasta entonces solo podían residir en Japón como familiares dependientes. Pero este nuevo visado impone duras condiciones, como tener un cierto conocimiento del idioma japonés (igual o superior al nivel 5 de la prueba) antes de llegar al país y disponer de una persona que lo apadrine en Japón o “colaborador para la acogida”, además de que no se les permite traer familia y su estadía se limita a cinco años. Debido a estos duros requisitos, según Higuchi, apenas hay solicitantes. Ahora el Ministerio de Justicia está haciendo los últimos ajustes para poder otorgar el estatus de residente temporal a quienes, después de esos cinco años, hayan adquirido el nivel N2 de la prueba de japonés, que supone poder expresarse sin dificultad en situaciones diferentes a la conversación cotidiana, permitiéndoles además traer a su familia, pero no parece que vayan a suavizarse las exigencias a la llegada al país.

Sin torre de control

La introducción del visado de Habilidades Específicas fue una iniciativa de la Oficina del Primer Ministro. Pero esto no significa que dicha oficina esté coordinando la política migratoria.

“Dentro del tira y afloja entre la Oficina del Primer Ministro y los círculos financieros del país en torno a las medidas de política económica, entre ellas la Reforma del Estilo de Trabajo, parece ser que la oficina tragó una de las exigencias de desregulación de estos”, explica Higuchi. No se puede pedir racionalidad ni sistematicidad cuando no hay ningún ministerio ni agencia que actúe como “torre de control” de dicha política.

“En la aceptación de la mano de obra extranjera, el Ministerio de Justicia, responsable del control de fronteras, tiene mucho poder. Pero ellos no opinan sobre cómo aprovechar esa mano de obra. El Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar, pese a tener una sección de Medidas para el Empleo de Extranjeros, solo es influyente en lo relacionado con empleos en el sector de la limpieza de edificios y en el de los cuidados a ancianos y enfermos, que están bajo su jurisdicción. El del Territorio, Infraestructuras, Transportes y Turismo, como el de Agricultura, Silvicultura y Pesca, mantienen la postura de preocuparse solo por la “demanda” existente en sus respectivos sectores industriales. Si para el sector de la construcción se incrementó la mano de obra extranjera con gran celeridad fue por las estrechas relaciones existentes entre el Ministerio del Territorio y las organizaciones del sector”.

“Yo creo que lo más adecuado sería que fuera el Ministerio de Economía, Comercio e Industria el que, como parte de su estrategia de crecimiento, tomase la iniciativa, pero básicamente a ellos solo les interesan los trabajadores extranjeros de alto nivel aprovechables para el campo de la tecnología de la información”.

En muchos países, los cambios de Gobierno originan también cambios en la política migratoria, los partidos se reparten los papeles y así se consigue un cierto equilibrio. Pero en Japón es extremadamente raro que ocurra un cambio de partido en el Gobierno.

“Por lo menos en el caso del Partido Liberal Democrático, no tiene nada que ganar cambiando su actual estilo de ir aumentando el lienzo poniendo un parche por aquí y otro por allá. Su verdadera intención es conseguir tanta mano de obra extranjera como sea posible, pero poco a poco, sin provocar una reacción de rechazo entre los más derechistas. Aunque es evidente que con esta política de parches no se puede responder debidamente a la grave carencia de mano de obra, solo podemos decir que no tienen conciencia de la gravedad de la situación”.

Exigencias, pero sin invertir en la persona

Higuchi señala, asimismo, que la idea de habilidad o destreza profesional se ha convertido en una obsesión y que el listón para poder venir a Japón se ha situado demasiado alto. “En vez de ponerles exámenes escudándose en que no son simples trabajadores manuales, sería mucho más coherente, como política, aceptarlos como trabajadores no cualificados, y capacitarlos y educarlos en Japón. Eso sí, para empezar, sería necesario impartir clases teóricas, sobre todo de japonés”.

“El problema no se soluciona haciendo que los Gobiernos regionales o locales ofrezcan a los extranjeros clases de japonés una o dos veces a la semana. Serían necesarios cursos intensivos para que no surjan problemas de comunicación en el trabajo, y el Gobierno debería hacerse cargo de los costos de formación y de vida. Esto no se puede dejar en manos de los municipios o de las prefecturas. Pero todas estas inversiones en las personas han sido consideradas ‘gastos superfluos’ y el Gobierno ha tratado de evitarlas a toda costa”.

“Con el nuevo siglo, en Europa se empezó a impartir clases de idioma como parte de la formación profesional de los extranjeros. Por ejemplo, en Alemania, se dan 600 horas de alemán y los alumnos reciben una asignación cercana a los 1.000 euros mensuales. En el otro extremo está el caso de Estados Unidos, cuyo Gobierno no invierte en la persona, pero tampoco pone como condición que algunos años después se presente alguna titulación que pruebe una cierta competencia”.

“¿Y Japón? Por una parte, no invierte; por la otra, exige una cierta competencia. Si no inviertes en la persona, no puedes esperar que crezca como tal. Es una ingenuidad. Y esto ocurre pese a que sería posible paliar en buena parte la escasez de mano de obra, y cualquier inversión que se hiciera se recuperaría a la larga a través de los impuestos. Es una falta de visión”.

Aprovechemos el potencial de la inmigración

Uno de los aspectos que han quedado más claros en las investigaciones entre los “nikkeis” llevadas a cabo por Higuchi es la estrecha relación existente entre la competencia en idioma japonés y las opciones que se abren en la elección de empleo.

“Para que sea posible ascender en la escala laboral accediendo a un puesto fijo como trabajador de plantilla (planilla) o poniendo tu propia empresa y autoempleándote, primero debes tener un nivel de japonés que te permita desenvolverte en el ámbito laboral. Además, si entre tus amigos tienes a japoneses, ellos podrán presentarte buenos trabajos, pero si tu red de contactos se limita a otros migrantes como tú, en muchos casos solo te presentarán trabajos en ‘contratistas’ o empleos directos pero eventuales. Fortalecer los lazos con la población japonesa tiene efectos muy positivos en la integración de las colonias extranjeras, en la convivencia intercultural y en el aspecto económico”.

En Japón, personas procedentes de Pakistán y de otros países del sur de Asia han entrado en el negocio de los vehículos de segunda mano y creado una red de ventas que se extiende por todo el mundo. Según explica Higuchi, en su mayoría son hombres que han obtenido permisos especiales de residencia casándose con mujeres japonesas.

“La OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) sostiene que los ‘negocios étnicos’ y el espíritu emprendedor de los migrantes contribuyen al crecimiento económico. En Japón, lejos de mostrar reconocimiento hacia esos ‘negocios étnicos’, se niega a los extranjeros poder situarse en los campos que desean. Así, lo único que estamos haciendo es malograr el potencial de crecimiento que se puede conseguir gracias a ese dinamismo de los migrantes. Necesitamos un cambio radical de esquemas mentales”.

(Traducido al español del original en japonés. Fotografía del encabezado: Aprendiz en prácticas indonesio trabajando en una planta industrial de Ōizumi, en la prefectura de Gunma. Fotografía tomada el 16 de octubre de 2018. AFP / Jiji Press)