Urge eliminar la ‘caja negra’ de Inmigración: entrevista al exinspector Kinoshita Yōichi

El problema no son las inspecciones rigurosas

Kinoshita Yōichi, que participó en la investigación del ataque con gas sarín en el metro de Tokio de 1995 siendo miembro de la Agencia de Inteligencia de Seguridad Pública, pasó a trabajar para la Oficina de Control de Inmigración (actual Agencia de Servicios Migratorios) en la primavera de 2001. Aquel mismo año se produjeron los ataques terroristas del 11 de septiembre en Estados Unidos: “Toda la Oficina, incluido yo, se vio invadida por la sensación de alarma de saber que a partir de entonces tendríamos que lidiar a diario con el riesgo de sufrir ataques terroristas. No es que me apasionara mi trabajo, pero sí me parecía que dejar entrar a cualquiera comportaba el peligro de abrir las puertas a los terroristas”.

El primer departamento al que lo asignaron fue Verificación, donde su puesto consistía en “investigar las circunstancias de los que solicitan visado al casarse, encontrar un trabajo o fundar una empresa, por ejemplo, comprobando si realmente viven o trabajan donde han declarado”. Luego estuvo en la sucursal del Aeropuerto de Haneda encargándose de la inspección inmigratoria, entre otras funciones. Los tres años que trabajó como inspector en el Departamento de Adjudicación desde 2006 fueron el detonante para que empezara a cuestionarse el sistema de la administración de control migratorio: “No tengo nada en contra de que se someta a los extranjeros a inspecciones rigurosas para mantener la seguridad y la paz. Pero la mayoría de las personas que llevan mucho tiempo en Japón sin permiso de residencia y casi no conservan vínculos con su país de origen viven escondidos en un rincón de la sociedad. Cuando veía que incluso menores nacidos en Japón eran deportados porque sus padres habían prolongado la estancia más de lo autorizado (eran residentes ilegales), no me acababa de parecer justo”.

Una “caja negra” que oculta los criterios de evaluación

En 2006, cuando Kinoshita fue destinado al Departamento de Adjudicación, se hallaba en progreso un plan migratorio lanzado en 2004 que tenía como objetivo reducir los residentes ilegales a la mitad en cinco años: “En cierto sentido, esa época fue cuando la Oficina de Control de Inmigración era más transparente. Casarse con un japonés prácticamente garantizaba la obtención de un permiso de residencia especial (a discreción del ministro de Justicia). Por otro lado, a la hora de deportar a residentes ilegales, solía concederse el permiso de residencia a hijos en edad de educación secundaria y mayores, pero no a los de educación primaria, aunque hubieran nacido en Japón, porque se creía que los niños de esa edad podrían adaptarse al país de origen de sus padres. Aunque tenía mis dudas sobre el sistema, las reglas estaban claras”.

Más tarde Kinoshita pasó por varios traslados de departamento y, cuando volvió a ejercer de inspector de inmigración, en 2016, el panorama había cambiado por completo: “Aunque estuvieran casados con japoneses, a algunos extranjeros se les concedía el permiso de residencia especial y a otros no. Aquello me pareció una ‘caja negra’ donde era imposible saber en qué criterios se basaban las decisiones”.

En las Directrices sobre el Permiso de Residencia Especial que el Ministerio de Justicia publicó en 2006, casarse con japoneses o residentes permanentes y ser una familia con hijos de larga estancia se consideraban factores decisivos para obtener la residencia. Con todo, Kinoshita apunta: “Las directrices solo son una referencia y dudo mucho que Inmigración les dé importancia. Creo que lo que quieren es mantener su autoridad de actuar bajo su discreción en todo. Aunque es la propia Oficina de Inmigración quien elabora las directrices, se empeña en no reconocerlas como criterios oficiales porque teme que eso limite su poder de decisión”.

Dispuesto a validar la insatisfacción que le inspiraba la administración de control migratorio, en 2017 Kinoshita empezó a estudiar un posgrado de derecho y centró su investigación en la discreción administrativa. El objetivo era hallar los fundamentos legales de la administración de control migratorio comparando la jurisprudencia de sentencias a favor del Gobierno y sentencias a favor del demandante en juicios contra el Estado, e investigando dónde se situaba la línea divisoria a la hora de decidir. No obstante, su insatisfacción no hizo más que ahondarse, por lo que decidió abandonar el trabajo al terminar la maestría. Ahora se dedica a difundir información para mejorar el sistema de control migratorio japonés a través de sesiones de estudio y seminarios.

La “mano libre” de la Agencia de Servicios Migratorios

¿Cómo se desarrollan las investigaciones en torno a las personas que se quedan en Japón más tiempo del que tienen autorizado y al permiso de residencia especial?

“Se empieza con el llamado estudio de infracción, que lo lleva a cabo un agente de control de inmigración y es el primer trámite para la deportación. Luego el inspector de inmigración efectúa otro estudio de infracción. En este paso, si el extranjero desea regresar a su país, la inspección se da por terminada. Si desea quedarse, se celebra una audiencia con un agente de deliberación especial y la sentencia final queda en manos del ministro de Justicia. Este sistema de tres pasos es simplemente el que se aplica en los procesos de deportación; la ley no establece que haya que deliberar si conceder o no el permiso adhiriéndose a unos criterios estipulados por los inspectores. En la práctica, los funcionarios entrevistan al interesado y elaboran un informe con los motivos por los que desea seguir viviendo en Japón; la forma de redactar varía según el funcionario. Además, aunque la decisión de otorgar el permiso de residencia especial queda a la libre discreción del ministro de Justicia, según la Ley de Control de Inmigración, ese derecho recae sobre los directores de las oficinas de inmigración regionales. Es decir, la concesión del permiso de residencia especial depende de la voluntad de un director que no es más que el superior de una sucursal regional”.

Uno de los objetivos del borrador de enmienda a la Ley de Inmigración que el Gobierno ha desestimado en la presente sesión de la Dieta era, en teoría, elevar la transparencia de las inspecciones del permiso de residencia especial. Kinoshita, sin embargo, no cree que el texto cumpliera dicho fin: “El sistema actual de tres pasos es solo un proceso de trámites por etapas para atestar que la persona investigada ha superado el límite de estancia permitido. En ese sentido, poder solicitar el permiso de residencia desde el principio del proceso sí podría ser un avance. Con todo, no sé si se consideraría tan detenidamente como hasta ahora, con un sistema de tres pasos. Los detalles de cómo habría que hacer la solicitud o quién entrevistaría al interesado se definirían mediante ordenanzas del Ministerio de Justicia, así que se fijarían con el reglamento interno de la Agencia de Servicios Migratorios. Al final, no se resolvería el problema fundamental de la opacidad del sistema de evaluación”.

“Aunque lo suyo sería otorgar directamente carácter legal a las directrices publicadas, no van a hacerlo de ninguna manera. El borrador de enmienda incluye una sección específica sobre el permiso de residencia especial y, a primera vista, parece que garantice esa regulación legal de los criterios, pero el texto está vacío de contenido. Por ejemplo, aunque estipula que, para evaluar la concesión del permiso, se considerarán variables como ‘las relaciones familiares, la conducta y el contexto con el que se llegó a Japón’, esos factores se enumeran y basta; no se especifica con qué criterios se evaluarían, que es lo importante. También se tiene en cuenta ‘la situación nacional e internacional, así como la influencia que ejerza sobre los residentes ilegales’, pero, a fin de cuentas, solo se está poniendo por escrito la mano libre de la Agencia de Servicios Migratorios”.

Los tres roles de la Agencia de Servicios Migratorios: policía, fiscalía y tribunal

Kinoshita no cree que todos los que se niegan a ser deportados tengan motivos que verdaderamente les impidan regresar a su país y piensa que los japoneses no verían bien que les dejasen quedarse sin ninguna condición: “Ahora bien, por lo que respecta a los retrasos en la repatriación y las detenciones prolongadas en centros de inmigración, es un error asumir que el problema solo yace en los extranjeros que se niegan a irse. Es lógico que los interesados se muestren reacios ante unos criterios y un sistema tan opacos para regularizar su estancia. Al preguntar a Inmigración los motivos por los que se les deniega el permiso, reciben respuestas como ‘se debe a una evaluación global’ o bien ‘no es posible ofrecer una explicación más detallada’. Yo también terminé dando ese tipo de respuestas como último recurso”.

Residentes ilegales extranjeros detenidos en la Oficina Regional de Inmigración de Tokio en 2016. (Reuters)

El borrador de enmienda a la Ley de Inmigración del Gobierno revisa la disposición de que los extranjeros que han solicitado asilo como refugiados no pueden ser repatriados mientras esperan la resolución y permite la repatriación a partir de la tercera solicitud. Las personas procedentes de ciertos países tienen la obligación de ir a su embajada a recoger el pasaporte. La intención es promover la repatriación presionando a los extranjeros: “Es cierto que, al permitir solicitar el reconocimiento como refugiado varias veces, se impide la repatriación de forma semipermanente. Resulta evidente que la solicitud de asilo se utiliza como medio para evitar la repatriación, lo cual supone un problema. Comprendo que se establezca un límite en el número de veces que puede presentarse. Sin embargo, hay personas como las de etnia kurda o rohinyá a quienes se les rechaza la petición una y otra vez. El borrador de enmienda se basa en la propuesta de una ‘comisión especializada en detención y repatriación’ (junio de 2020) y dicha propuesta incluso indica que, para hacer una excepción y repatriar a personas que estén tramitando una solicitud de asilo, se requiere la verificación de terceros; pero el borrador no incluye ese paso. En definitiva, Inmigración sigue concentrando los roles de policía, fiscalía y tribunal en los casos de delito”.

Con todo, Kinoshita asegura que los trámites para el reconocimiento de la condición de refugiado son “algo mejores” que los de deportación de aquellos que rebasan el periodo de residencia autorizado: “Existe un sistema de apelación llamado sistema de consejeros de inspección de refugiados que permite obtener una segunda inspección si no se supera la primera. Pero, al ser Inmigración quien selecciona a los consejeros y lleva a cabo la gestión, para los solicitantes no deja de ser una decisión interna del Ministerio de Justicia. Se dice incluso que es una práctica habitual apartar de los casos más polémicos a los consejeros que están más concienciados con la problemática de las inspecciones de refugiados”.

Puesto que no existe ningún organismo que verifique las decisiones de la Agencia de Servicios Migratorios, si a un trabajador extranjero se le deniega la renovación del visado por cualquier motivo, la única vía de apelación de la que dispone es ir a juicio: “Como la ley reconoce la discreción de los organismos administrativos en un sentido amplio, el 98 % de los pleitos los gana el Estado”.

El desgaste de los funcionarios de la Agencia de Servicios Migratorios

En los últimos años abundan los problemas relacionados con los extranjeros que se niegan a ser deportados y las detenciones prolongadas en centros de inmigración, con casos como la muerte por inanición de personas que se declararon en huelga de hambre porque llevaban mucho tiempo detenidas o las agresiones por parte de los funcionarios de la institución, incidentes de los que se han hecho gran eco los medios de comunicación. Tras fallecer una mujer procedente de Sri Lanka a la que se retenía en el Centro Regional de Inmigración de Nagoya en marzo de 2021, la oposición señaló la mala gestión de la Agencia de Servicios Migratorios y bloqueó el borrador de la enmienda de ley del Gobierno.

“La mayoría de los funcionarios de Inmigración no están para nada satisfechos con la situación actual”, apunta Kinoshita. “Cuando trabajaba allí, entre compañeros comentábamos que la administración migratoria tenía aspectos absurdos. Aun así, como la propia ley tampoco señala una dirección concreta, no nos quedaba más remedio que trabajar a pesar de las dudas y del sinsentido de tenerlo que decidir todo entre nosotros. Eso desgasta tanto en el plano físico como en el mental. Además, la mayoría de los funcionarios no quieren mantener a nadie detenido tanto tiempo. La propuesta de la comisión especializada (antes mencionada) también urge a actuar ante la situación actual, en la que ‘no son pocos los funcionarios que dimiten por la carga física y mental que supone atender a los detenidos’. Los que trabajan allí también lo pasan mal. No es mi intención denunciar a los cuatro vientos que el borrador de enmienda del Gobierno sea un cambio a peor, pero lo cierto es que no reduce para nada la presión que sufren los funcionarios”.

Al preguntarle cómo habría que proceder, se muestra vehemente: “En todo caso, es imprescindible mejorar la transparencia”.

“La administración migratoria no mejorará a no ser que cambiemos ese sistema de ‘caja negra’ en que Inmigración tiene autoridad total sobre las investigaciones y detenciones, sin que intervengan ni la ley ni terceras partes. Lo mismo sucede con la libertad condicional de los centros de detención; no tiene sentido que se otorgue una ‘libertad condicional’ de varios años —hasta más de 10, en algunos casos— a personas que carecen de permiso de residencia. Para eso, más valdría regularizar su situación. Si residieran aquí legalmente, podrían trabajar y pagar impuestos. Y los criterios para la regularización deben establecerse claramente, mediante la legislación”.

Fotografía del encabezado: Kinoshita Yōichi, presidente del Mirai Nyūkan Forum (fotografía cedida por él mismo).