El primer ministro de Japón ante la pandemia: un poder muy limitado

“Personalmente, creo que para proteger las vidas y actividades de los ciudadanos sería necesaria una prórroga [del estado de emergencia] de unas dos semanas”. Así se pronunció el primer ministro Suga Yoshihide ante los informadores congregados en su oficina el día 3 de marzo. La finalización del estado de emergencia estaba entonces prevista para el día 7. En este artículo se explica qué proceso ha seguido la actuación ante la crisis del coronavirus de los sucesivos Gobiernos nacionales de Abe Shinzō y Suga, así como la de los entes públicos locales, desde que se desató en enero de 2020, hasta que fue prorrogado por segunda vez el segundo estado de emergencia. Una de las características de este proceso han sido los desencuentros que se han producido en la forma de responder a la crisis entre los sucesivos gabinetes y los gobernadores de las prefecturas, en un contexto en el que la capacidad de mando del primer ministro ha estado muy limitada.

En primer lugar, expondré el ángulo que he adoptado para comprender la forma en que se ha respondido a la crisis a nivel nacional y prefectural (provincial) o local. Seguidamente, ofreceré una panorámica del derrotero seguido por la política entre diciembre de 2019, cuando comenzó a informarse de un brote de neumonía de causa desconocida en la ciudad china de Wuhan, y el mes de febrero de 2021. Una vez hecho esto, explicaré también cómo ha quedado limitada la capacidad de mando del primer ministro ante la crisis. Finalmente expondré qué significa este proceso político para las estructuras de poder de Japón.

Los gobernadores y servicios públicos de salud, protagonistas

Los actores políticos en la lucha contra el nuevo coronavirus son, a nivel nacional, el gabinete de Gobierno, el primer ministro, el secretario en jefe del gabinete, el ministro encargado de Medidas contra el Contagio, el titular del Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar, y los burócratas del entorno de la Oficina del Primer Ministro. Además, bajo el centro de medidas contra la crisis organizado por el Gobierno, existía un consejo de expertos que luego vino a ser sustituido por una comisión de expertos más reducida pero igualmente importante. A nivel prefectural, tenemos los gobernadores de cada una de las prefecturas y los institutos de los servicios públicos de salud, situados en cada prefectura y en los principales municipios.

En materia de respuestas a la crisis, no puede decirse que las atribuciones de los actores del ámbito nacional sean demasiado grandes. La ley sobre prevención de enfermedades infecciosas permitía al gabinete declarar el nuevo coronavirus “enfermedad infecciosa designada” (posteriormente, en febrero de este año, dicha ley fue reformada de forma que directamente el actual contagio recibiera el tratamiento adecuado). Por otra parte, amparados en la disposición especial sobre nuevas variantes de gripe o influenza (en adelante, “disposición especial”), el gabinete y el ministro de Salud diseñan las directrices básicas para hacer frente a la nueva epidemia. Además, el primer ministro tiene la potestad de declarar el estado de emergencia. Tanto el consejo de expertos como la comisión creada posteriormente han ejercido influencia sobre las medidas puestas en marcha por el Gobierno.

Han sido ejecutores de muchas de las medidas concretas los gobernadores prefecturales y los institutos del sistema público de salud. Los gobernadores son los responsables de poner a punto los servicios de atención médica, siempre según lo establecido por la ley de prevención de enfermedades infecciosas. Son también los ejecutores de otras muchas medidas de prevención, pues de ellos parten las exhortaciones o solicitudes de hospitalización para los infectados, de realización de estudios o inspecciones sobre posibles focos de contagio o de exámenes médicos para los sospechosos de haber quedado infectados, del cierre de comercios, etc.

Todas estas medidas, a excepción del cierre de comercios, están pensadas para realizarse a través de los institutos del sistema público de salud. Además, en aquellos núcleos de población que cuentan con instituto propio, también su alcalde o máxima autoridad política puede tomar las medidas correspondientes (a excepción, igualmente, del cierre de comercios) a través de dicho instituto.

La autoridad nacional, muy limitada

Para comprender cómo se está haciendo frente a la propagación del nuevo coronavirus en Japón es importante darse cuenta de que las autoridades nacionales, prefecturales y municipales son mutuamente independientes.

Bajo la disposición especial, el primer ministro tiene competencia para coordinar las medidas tomadas por los gobernadores y por los ministerios y agencias del Gobierno sobre la base de las directrices generales de acción y, por lo tanto, tiene margen de maniobra para dar instrucciones al respecto a los gobernadores. Y bajo la ley de enfermedades contagiosas, se le reconoce también al titular del Ministerio de Salud la potestad de dar instrucciones a los gobernadores y a los alcaldes o máximas autoridades políticas de los citados municipios. Pero en la práctica es muy difícil ejercer esta potestad.

En el caso de la disposición especial, podría ocurrir que el primer ministro y alguno de los gobernadores disintieran sobre la interpretación de las condiciones bajo las cuales aquel puede encargarse de las coordinaciones. Además, ni el primer ministro ni el titular de Salud tienen medios efectivos para asegurar que sus instrucciones sean respetadas.

En resumidas cuentas, aunque el primer ministro pueda establecer las líneas generales para tomar nuevas medidas frente al virus, en los casos en que la potestad de ejecutar las medidas resida en las autoridades prefecturales o locales, serán siempre estas las que finalmente las lleven a cabo o no, según sus propios criterios. La misma dificultad encuentran los gobernadores cuando dan instrucciones a los alcaldes o autoridades locales.

El Diamond Princess y el aplazamiento de los Juegos Olímpicos

La primera vez que se informó en Japón de una persona infectada por el coronavirus fue el 15 de enero de 2020. En la ciudad china de Wuhan el contagio tomó grandes proporciones y el 23 de ese mes comenzó a aplicarse la cuarentena o cierre de toda la ciudad. El 28 se informó del primer caso de un japonés que, sin haber estado en Wuhan, se había infectado del virus.

Desde finales de ese enero, el Gobierno de Abe Shinzō hizo las gestiones necesarias para que todos los japoneses que habían quedado en Wuhan y cercanías pudieran regresar a Japón. Desde principios de febrero Japón tuvo que hacer frente al caso del contagio masivo ocurrido en el crucero Diamond Princess.

Ante la extensión que adquiría la propagación del virus en Japón, a finales de febrero el Gobierno de Abe tomó una serie de medidas. Se emitieron las directrices básicas contra el virus y Abe hizo un llamamiento para que los organizadores de eventos masivos suspendieran sus planes y cerrasen las escuelas de primaria y secundaria y los institutos.

El 9 de marzo se impusieron restricciones a la entrada de personas desde todo el territorio de China y Corea del Sur, el 13 del mismo mes fue aprobado un proyecto de ley para la reforma de la disposición especial y el 24 Abe acordó con el Comité Olímpico Internacional aplazar un año la celebración de los Juegos Olímpicos y Paralímpicos de Tokio.

Autoridad de los gobiernos central y de las prefecturas en la respuesta a la COVID-19

Medidas para contener los contagios

Sistema sanitario

Primera declaración del estado de emergencia

Las medidas surtieron efecto y a mediados de marzo el ritmo de expansión del virus se estaba ralentizando, lo cual trajo consigo posturas no tan duras como se habían visto hasta entonces, tanto por parte del Gobierno como por la del consejo de expertos. Este cambio de actitud es una de las causas de que el flujo de personas en Japón se activase. En Europa, la expansión del contagio era notoria desde finales de febrero, pero Japón no tomó a tiempo las pertinentes medidas de control de fronteras y esto, sumado a la referida activación de los flujos de personas en el país, tuvo como consecuencia la difusión por el país de los virus introducidos por los viajeros retornados de Europa(*1), con lo que a partir de finales de marzo la enfermedad se expandió a gran velocidad. Cada vez eran más las voces que pedían la declaración del estado de emergencia.

Ante el agravamiento de la situación en los centros de salud, el 7 de abril Abe declaró el estado de emergencia, cuya aplicación se amplió a todo el país el día 16. Luego, el número de infectados fue descendiendo y el alivio llegó también a los hospitales. El 25 de mayo finalizó el estado de emergencia a todos sus efectos.

La “segunda ola”, que empezó a principios de junio, fue superada sin declarar el estado de emergencia y confiándose las medidas para contener el contagio a los Gobiernos prefecturales. En este mismo periodo el estado de salud del primer ministro Abe empeoró. El 28 de agosto, Abe anunciaría su dimisión.

El nuevo Gobierno de Suga Yoshihide, que se formó el 16 de septiembre, dirigió sus esfuerzos a la reactivación económica, haciendo de la campaña de promoción del turismo nacional Go To Travel su principal pilar. El programa se había puesto en marcha en todo el país, exceptuando Tokio, el 22 de julio y con Suga se extendió a la capital el 1 de octubre.

Un programa que causó una gran propagación del virus

Así las cosas, a mediados de octubre llegó la “tercera ola” de contagios y con ella las críticas a la campaña gubernamental. A mediados de noviembre en una parte de las prefecturas del país la situación hospitalaria se agravó y varias veces a partir del día 20 la comisión de expertos que asesora al Gobierno recomendó una revisión de la campaña. Pero Suga no se mostró partidario de suspenderla, limitándose a excluir de la misma a ciudades como Sapporo u Osaka.

En una encuesta realizada por el periódico Mainichi Shimbun el 12 de diciembre, el índice de desaprobación popular al gabinete era del 49 %, frente a un 40 % de aprobación. El 67 % de quienes respondieron a la encuesta se mostró a favor de suspender la campaña, que fue lo que hizo el primer ministro el 28 de diciembre. Pero la propagación del virus siguió su curso y la variación diaria de casos en Tokio se situó el 31 de diciembre por encima de los 1.300 casos.

Ante esta rápida expansión, el 2 de enero de 2021 los gobernadores de Tokio (Koike Yuriko) y de las prefecturas limítrofes de Kanagawa (Kuroiwa Yūji), Chiba (Morita Kensaku) y Saitama (Ōno Motohiro) solicitaron conjuntamente al primer ministro Suga que declarase un nuevo estado de emergencia. Suga lo hizo el día 7, limitándolo a las cuatro prefecturas. El día 13 lo amplió a otras como las de Osaka, Kioto y Hyōgo.

Aunque en la región metropolitana las cifras se mantuvieron, en otras donde se había decretado el estado de emergencia, como la prefectura de Osaka, vieron una reducción de quienes daban positivo en las pruebas de detección y un aligeramiento de la carga que soportaban los hospitales, por lo que el 26 de febrero Suga decidió poner fin al estado de emergencia dos días después, el 28. Sin embargo, la situación de los centros de salud de algunas zonas de la región metropolitana no experimentó ninguna mejora y esto llevó a los gobernadores a plantearse solicitar una nueva prórroga. No bien se informó de estos movimientos, el primer ministro se apresuró a decir, el día 3, que también él lo estaba considerando.

Entretanto, el 3 de febrero fue aprobada la reforma de la disposición especial y los gobernadores prefecturales quedaron capacitados para ordenar cambios en los horarios de apertura de los comercios e incluso su cierre temporal, previéndose sanciones en caso de incumplimiento.

Gobernadores que no siguieron las indicaciones

La característica del proceso de fijación de políticas ante esta crisis del coronavirus ha sido la limitación de la capacidad de mando del primer ministro, visible en varios momentos en el hecho de que ni Abe ni Suga han podido implementar sus medidas según lo planeado. Una de las causas de esta situación ha sido la relación de poderes entablada entre el Estado central y los entes regionales.

Cuando, en abril de 2020, Abe declaró el primer estado de emergencia, la atención se centró en qué medidas concretas se tomarían para hacer frente a la infección. Las líneas básicas de acción contra el nuevo coronavirus que habían quedado diseñadas el 28 de marzo fueron reformadas el 7 de abril, con lo que el tratamiento que se daría al problema quedaba ya perfilado.

Abe declaró que, para contener el avance del virus, su meta era conseguir que la ciudadanía renunciase como mínimo a siete de cada 10 y a poder ser a ocho de cada 10 ocasiones de contactar con otras personas. Para conseguirlo, al principio su intención era pedir a los japoneses que se abstuvieran de salir, para poder observar la evolución del contagio durante dos semanas y estudiar la necesidad de proceder a pedir el cierre del comercio o la suspensión de actos.

Sin embargo, tales medidas de contención no llegaron a efectuarse, pues los gobernadores de las prefecturas en las que se declaró el estado de emergencia tomaron sus propias medidas.

Después de la declaración de estado de emergencia, la gobernadora de Tokio Koike Yuriko pensaba hacer un amplio llamamiento a las empresas para que interrumpieran sus actividades y al sector de la restauración para que acortase sus horarios de apertura. Después de negociarlo con el Gobierno central, el 10 de abril Koike hizo casi exactamente lo que tenía previsto y su postura fue secundada por otros gobernadores prefecturales, que pidieron también a las empresas limitar su actividad.

Estas actuaciones han sido consecuencia lógica de la estructura que se deriva de la disposición especial, que concede a los Gobiernos prefecturales atribuciones en la lucha contra las infecciones.

Tampoco ante la “segunda ola”, que llegó en junio, pudo Abe llevar a cabo sus medidas contra la pandemia. El Gobierno se propuso hacer una inspección sanitaria intensiva para comprobar la incidencia de la infección entre el personal de los snacks y club nocturnos con acompañantes, pues los expertos venían señalando desde marzo que estos locales eran en muchos casos focos de contagio.

A principios de junio, el ayuntamiento de Shinjuku-ku consiguió la colaboración de los locales de dicho sector en el barrio nocturno de Kabuki-chō y efectuó inspecciones entre el personal y los clientes. Otro de los municipios que forman el centro de la capital, Toshima-ku, procedió en el mismo sentido, y a principios de julio el ministro encargado de las medidas contra la pandemia, Nishimura Yasutoshi, emitió directrices para hacer inspecciones administrativas intensivas en todo el país. Sin embargo, dichas inspecciones no tuvieron una extensión geográfica significativa. Quienes tienen competencia a la hora de efectuar tales inspecciones son los institutos públicos de salud y sin la colaboración de estos al Gobierno central le resulta muy difícil llevar a cabo estas medias.

Las dificultades continuaron al llegar la “tercera ola” para el entonces nuevo primer ministro Suga, pues tampoco él pudo llevar a cabo, tal como pretendía, las medidas contra el contagio en la prefectura de Tokio. Ante la expansión mostrada por este en noviembre, el Gobierno pidió que se les solicitase a los locales del sector de la restauración que acortasen sus horarios de apertura. Al principio el Gobierno metropolitano se mostró reticente, pero finalmente cedió y el 28 de dicho mes emitió una instancia para que todo el sector cerrase sus puertas a las 10 de la noche. Entrado ya diciembre, el Gobierno central trató de conseguir adelantar el cierre dos horas más, pero el Gobierno metropolitano no lo secundó, pese a la perceptible expansión del contagio.

Ciertamente, había una contradicción entre la petición de Suga y su propia política, pues al mismo tiempo seguía adelante con la campaña de promoción del turismo interno, que no fue suspendida hasta el 28 de diciembre. Pero queda de manifiesto que, en los campos en que no tiene competencia directa, el primer ministro no puede llevar a efecto según sus deseos las medidas contra la pandemia.

El reparto de competencias, necesario para hacer frente a la crisis

Desde los años 90 del siglo pasado, la capacidad de mando del primer ministro de Japón ha quedado reforzada por reformas que han afectado al sistema electoral, a la estructura del ejecutivo y al funcionariado, entre otras. Sin embargo, si observamos el proceso político que se está siguiendo en la lucha contra el nuevo coronavirus, veremos que el poder efectivo del primer ministro para hacer frente a la crisis se está viendo muy limitado, y que una de las causas de esta situación es el peculiar reparto de competencias entre el Gobierno central y las regiones. En adelante, Japón tendrá que revisar este reparto, sobre todo cuando entran en juego los institutos públicos de salud, que están en manos de los municipios donde se ubican

Fotografía del encabezado: Paneles electrónicos informan el 22 de febrero de 2021 sobre las variaciones en el flujo diurno de personas con respecto a las cifras de enero del año pasado, en la estación de Shinagawa (Minato-ku, Tokio) de la compañía JR. (Jiji Press)