Los retos de Japón en seguridad nacional y estrategia de defensa

Una Estrategia de Seguridad Nacional que no pierde su vigencia

La revisión de los tres documentos que rigen la seguridad nacional y una fuerte ampliación de los gastos de defensa están en la agenda del Gobierno de Japón. Comenzaré mostrando cuáles y cómo son dichos documentos.

El de rango más elevado es la Estrategia de Seguridad Nacional (en adelante, Estrategia). Aunque pueda resultar sorprendente, hasta su establecimiento en diciembre de 2013 y desde el final de la Segunda Guerra Mundial, Japón había carecido de una estrategia comprehensiva en esta área.

Japón disponía solamente de unas Directrices Básicas de Defensa (en adelante, Directrices), que fueron aprobadas en consejo de ministros de 20 de mayo de 1957, durante el mandato del primer ministro Kishi Nobusuke. La Estrategia puede entenderse, pues, como una revisión de las Directrices.

El texto de las Directrices es muy escueto. Comienza por definir los objetivos de la defensa nacional, que serían prevenir cualquier posible agresión directa o indirecta y, en caso de que aun así ocurra, atajarla para proteger la independencia y la paz del Japón como democracia. Poco puede objetarse a ellos.

Y, como directrices básicas de acción para alcanzar estos objetivos, se citan tres: 1) apoyar las actividades de las Naciones Unidas, procurar la concordia entre los países y trabajar por la consecución de la paz mundial; 2) estabilizar las condiciones de vida de la población, promover el patriotismo y sentar las bases que garanticen la seguridad nacional, y 3) en la medida que permitan el poderío nacional y la situación interna del país, dotar al país gradualmente de una fuerza de defensa eficiente. Poco puede decirse también en contra de estas directrices. El texto concluye con una cuarta directriz, según la cual los acuerdos con Estados Unidos en seguridad nacional serán la piedra angular para afrontar las agresiones externas mientras la ONU no sea capaz de cumplir eficazmente su función de impedirlas. Esta cuarta directriz se ha convertido en la nota dominante de la política de defensa de Japón.

Uno de los defectos de este texto es la sobrevaloración de las funciones de la ONU. Cuando se redactó, habían pasado solo 12 años desde su fundación y existían grandes expectativas, especialmente en Japón, que solo logró su ingreso en 1956. Además, durante la Guerra de Corea, que estalló en 1950, se había formado una fuerza militar de las Naciones Unidas y en aquellos años, que la ONU pudiera encargarse de garantizar la paz mundial no era algo tan impensable. Sin embargo, no ha vuelto a constituirse una fuerza armada similar y las expectativas, que tan altas eran, han sido abandonadas tanto en Japón como en el resto del mundo.

Otro problema que presentan las Directrices es el de su excesiva simplicidad y carencia de concreción. A este respecto, el establecimiento en 2013 de la Estrategia de Seguridad Nacional fue un verdadero hito. En ella se lanza la nueva directriz de un pacifismo proactivo basado en la concertación internacional, y se recalca la importancia de que Japón se esfuerce en su propia defensa, fortalezca sus lazos de cooperación con sus aliados y se comprometa más con la estabilidad mundial, actitudes todas que no han perdido vigencia en nuestros días.

Se aprecia también que no se incide suficientemente en la amenaza que supone China y que la amenaza rusa ni siquiera se nombra. Por supuesto, no se alude tampoco al concepto de Indo-Pacífico Libre y Abierto (FOIP, por sus siglas en inglés), que fue acuñado por el gabinete de Abe Shinzō después de 2016, ni al marco de cooperación entre Japón, Estados Unidos, Australia e India conocido como QUAD por sus siglas en inglés.

Pero ¿estará Japón más seguro si revisa su texto, recalca más la amenaza china y explicita la rusa? La respuesta es no. Basta con llevar adelante las medidas necesarias dentro del marco que ofrece el texto. Lo mismo puede decirse del FOIP y del QUAD, cuyas grandes líneas ya están trazadas: simplemente, hay que tomar las medidas que se consideren necesarias. Dicho de otro modo, no es estrictamente necesario modificar el texto de la Estrategia.

Dos desarrollos legales sobre planes de defensa

En un rango inferior al de la Estrategia se sitúa otro texto, el de los Principios Generales de Planificación de la Defensa (en adelante, Principios), que últimamente ha sido modificado solo una vez cada cinco años aproximadamente. Los Principios tratan el tema de la defensa del país y tienen a su vez otro texto de rango inferior, el Plan de Dotación de Fuerzas Defensivas a Medio Plazo (en adelante, Plan de Dotación), en el que se explican en términos más concretos las directrices que deberán seguirse para dotar a Japón de dichas capacidades. Las ediciones vigentes son las de 2019 (ambos textos quedaron listos en diciembre de 2018).

Los Principios habían sido modificados cinco veces desde el fin de la Guerra Fría: en 1995, 2004, 2010, 2013 y 2018. En cuanto al Plan de Dotación, fue actualizado en 1996 y 2004. Todos estos sucesivos textos han sido redactados por los ministerios y agencias relacionados, una vez finalizados los debates en los diversos órganos consultivos personales del primer ministro que se han formado con miembros de las Fuerzas de Autodefensa, ex altos cargos de los ministerios de Defensa y Asuntos Exteriores, expertos en la materia, representantes de círculos financieros, etcétera, y que suelen llevar nombres como “Mesa Redonda sobre la Seguridad Nacional y la Capacidad de Defensa”. Los debates de estos órganos reflejan los retos que van presentándose en cada momento. Por ejemplo, en el de 1995 se partió de cuestiones como si el acuerdo de seguridad que vincula a Japón con Estados Unidos y que estaba orientado sobre todo a hacer frente a la amenaza soviética seguía siendo necesario habida cuenta de que la Guerra Fría había quedado atrás, y, en caso de que lo fuera, por qué.

El debate de 2004 tuvo como telón de fondo los atentados del 11 de septiembre de 2001, la subsiguiente guerra de Afganistán y la de Irak. En el de 2009, año en que, pese a reunirse la mesa redonda, el desmoronamiento del gobierno del Partido Liberal Democrático impidió que sus conclusiones quedasen reflejadas en unos nuevos Principios, se tuvieron presentes hechos como el lanzamiento de misiles por Corea del Norte y su desarrollo nuclear. En el de 2010 gravitaba el problema de las islas Senkaku, en el mar de la China Oriental, y a raíz de ello se trató de dar un giro con respecto a la política de defensa seguida hasta el momento, que estaba orientada sobre todo a neutralizar amenazas procedentes del norte. En 2013 se confirió especial importancia a la necesaria integración entre las Fuerzas de Autodefensa de tierra, mar y aire, y en 2018 el interés se centró sobre todo en las operaciones multidominio en el ciberespacio, el espacio exterior y las ondas electromagnéticas.

Este modelo de discusión en mesa redonda no es malo en sí mismo, pero tiene el inconveniente de fomentar el inmovilismo y hacer que los cambios lleguen siempre tarde. En Japón, el proceso de toma de decisiones suele basarse en el consenso. Además, como están presentes los tres cuerpos de las Fuerzas de Autodefensa, las conclusiones se obtienen tras un proceso de mutuas concesiones que lleva su tiempo y las variaciones llegan tarde y solo en pequeñas dosis. Por ejemplo, la fuerza básica de defensa se mantuvo entre mediados de la década de 1970 y 2010, y la orientación norte no se modificó hasta 2010. En 2018, tal como se explica más abajo, se mantuvo la orientación exclusivamente defensiva de la política de defensa.

Unas reformas difíciles pero fructíferas

La serie de reformas introducidas por Abe Shinzō durante su segundo periodo como primer ministro marca un fuerte contraste con esta tendencia.

En diciembre de 2013 se promulgó la Ley de Protección de Secretos Especiales. En Japón, las filtraciones estaban a la orden del día. Entendiendo que en aquella situación resultaba complicado compartir información con los países aliados, el gabinete Abe sacó adelante una ley para poner coto a la situación. Para ello fue necesario hacer frente a las críticas de la opinión pública y resignarse a perder popularidad.

Ese mismo mes, fueron creados el Consejo de la Seguridad Nacional y el Secretariado de la Seguridad Nacional, que lo sostiene. Su establecimiento era una tarea pendiente desde tiempo atrás y supuso la creación de una “torre de mando” en la seguridad de Japón. A este logro hay que sumar la referida Estrategia y sus desarrollos (Principios y Plan de Dotación) a partir de 2014.

En 2014 se establecieron los tres principios del traspaso de equipamiento militar. Hasta entonces la exportación de armas estaba prohibida de hecho y esto impedía que Japón las produjera de forma conjunta con otros países. De esta forma se consiguió la flexibilidad que las mesas redondas convocadas a lo largo de los años habían pedido insistentemente.

También en 2014, siguiendo las recomendaciones del consejo consultivo sobre adaptación del marco legal de la seguridad, se aprobó en consejo de ministros un levantamiento parcial de la prohibición que pesaba sobre el ejercicio del derecho a la autodefensa colectiva, y esta reinterpretación sirvió de base a la legislación sobre asuntos militares creada por el gabinete Abe en 2015, que fue aprobada pese al gran rechazo que causaba entre los partidos de oposición.

Ese año Abe hizo pública una declaración con ocasión del 70 aniversario del fin de la guerra en la que reconocía la agresión japonesa en el conflicto y presentaba sus disculpas por ella, a la vez que se reafirmaba en su compromiso con la paz mundial, palabras que fueron bien recibidas en la mayor parte del mundo. Fue otra de las acciones que contribuyeron al fin último de la seguridad nacional.

En 2016, En Nairobi (Kenia), Abe presentó la estrategia FOIP. Y si consiguió adhesiones de parte de Estados Unidos y del G7, esto fue posible gracias a los “méritos” hechos por Abe hasta el momento. En todo este proceso de reformas su liderazgo fue decisivo y se hizo patente también en la composición de la mesa redonda, para la que eligió a las personas idóneas, y en la fijación de un marco temático para los debates.

Diversas formas de entender el presupuesto de defensa

Personalmente, creo que antes que gastar energías en nuevas enmiendas de los referidos textos legales lo que deberíamos hacer es atender a los aspectos más urgentes de nuestra realidad y, bajo el liderazgo del primer ministro, ir corrigiendo una por una las deficiencias que vayamos encontrando. El problema del suministro de armamento y el de los entrenamientos militares revisten especial importancia y para solucionarlos la clave está en los presupuestos.

El presupuesto de defensa de Japón se urde dentro de un difícil equilibrio. Se trata, por una parte, de congraciarse con su poderoso aliado comprándole armas de última generación y, por la otra, de poder decir a la ciudadanía que es un presupuesto muy reducido, pues no supera el 1 % del PIB. La consecuencia es que aspectos centrales están siendo descuidados. Tenemos en nuestras manos armamento de vanguardia, pero nuestras municiones y efectivos humanos son claramente insuficientes y, además, no estamos preparados para defender ni las armas que adquirimos ni nuestras bases militares. Debemos suplir estas carencias, elevar nuestra capacidad en combates de larga duración y conseguir capacidades defensivas de resiliencia y, como suele decirse, “profundidad”.

Actualmente se debate si elevar o no el presupuesto de defensa de ese escaso 1 % a un 2 % del PIB. En todo caso, hay que decir que si Japón adoptase la contabilidad empleada en otros países, que incluye en los gastos de defensa partidas como las pensiones de los militares retirados o la vigilancia costera, el presupuesto de defensa rondaría el 1,3 % del PIB. Y si van supliéndose las carencias a las que me refería, no sería necesaria una expansión adicional demasiado grande.

La carencia de personal militar viene condicionada por la escasez de nacimientos que sufre el país y, por lo tanto, no es algo que pueda solucionarse fácilmente. Para responder a este reto puede recurrirse a tres métodos: introducir más dispositivos que funcionen sin la intervención humana, elevar los salarios y dietas (especialmente en la Marina, donde la situación es más grave) y hacer las dotaciones necesarias para crear un entorno que permita una mayor participación femenina en las tareas militares. Tampoco hay que descartar servirse de mercenarios. La historia de los mercenarios es muy larga y en la actualidad recurren a ellos incluso países como Rusia. Por otra parte, hoy en día la vigilancia de gran parte de las embajadas y delegaciones japonesas en el extranjero, así como de muchas de las oficinas de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) se confía a empresas extranjeras que pueden considerarse de alguna forma “mercenarias”.

Lo importante es la capacidad de contraataque

Otro gran problema es cómo dotarse de una mayor capacidad de contraataque. Durante mucho tiempo la estrategia japonesa se ha limitado a una estricta defensa y así se ha hecho constar en los libros blancos de defensa que vienen editándose, así como en los Principios. Sin embargo, no es imaginable una estrategia militar que consistiera exclusivamente en operaciones defensivas. Cuando un país entra en guerra, parte de su territorio puede pasar a manos enemigas y a la inversa. Para recuperar el territorio perdido necesariamente hay que pasar al ataque. Una defensa a ultranza sería inviable. Los sucesivos Gobiernos de Japón han esgrimido el argumento de que Japón y Estados Unidos se repartían las tareas, haciéndose cargo el primero de la defensa y el segundo del ataque, y esto justificaba que la política de Japón se centrase en la estrategia defensiva. Entre todos los gabinetes de Gobierno que ha tenido Japón el único que ha aludido expresamente a la posibilidad de un ataque ha sido el de Hatoyama Ichirō, quien explicó que Japón no podía quedarse de brazos cruzados ante un inminente ataque con misiles y debería atacar la base enemiga a tiempo para evitar el lanzamiento.

Pero con la tecnología militar actual, no es posible. El enemigo puede tener una gran variedad de bases militares, algunas de ellas subterráneas, y neutralizar un ataque es en muchos casos imposible. Por otra parte, responder a un ataque con un contraataque es una forma de legítima defensa y en ese caso podría ser objeto del contraataque no solo la base en cuestión, sino cualquier otra parte del sistema militar enemigo. Desde aproximadamente 2007 vengo insistiendo en que Japón debe cultivar lo que llamo “capacidad de contraataque”.

En la mesa redonda sobre defensa de 2018 se consideró que China representaba una amenaza todavía más importante que la de Corea del Norte y se concluyó que la defensa antimisiles de Japón ya no era efectiva, pese a lo cual no se produjo ningún cambio de importancia. Aunque ha costado demasiado tiempo llegar a este punto, se entiende ahora que no podemos limitarnos a una defensa estricta ni a atacar una determinada base militar, sino que debemos dotarnos de capacidad de contraataque en un sentido más amplio para hacer desistir al enemigo de su ataque, es decir, como método disuasorio. En cualquier caso, este empeño hay que llevarlo a la práctica. Sería deseable que esto se hiciera constar en los Principios y en el Plan de Dotación, pero si pensamos que la defensa estricta es más un espíritu que una política, podríamos dotarnos de una mayor capacidad de contrataque sin modificar el concepto de defensa estricta.

Cómo ganar capacidad práctica

Con lo anterior he tratado de explicar que, en mi opinión, el esqueleto de la política de seguridad nacional está ya formado, y que ahora lo más urgente es hacer nuestros planes ejecutables. Pero quedan otras muchas cuestiones. Por ejemplo, si el conflicto armado estallase en el estrecho de Taiwán probablemente Estados Unidos utilizaría sus bases en Japón para realizar algún ataque y previamente Japón y Estados Unidos deberían reunirse. Pero no parece que se hayan hecho los preparativos para tal eventualidad. También nos preguntamos si Japón estará en condiciones de evacuar a sus ciudadanos residentes en China, que son más de 100.000, y a los de Taiwán, otros 20.000. Tampoco sabemos si se están haciendo los preparativos para la eventualidad de que Japón pierda las islas Senkaku y se vea obligado a luchar para recuperarlas. La creación de las unidades anfibias tierra-mar sigue adelante, pero antes de usarlas en una maniobra de desembarco sería necesario un intenso bombardeo aéreo y marítimo.

El traslado de las funciones de la base de Futenma, en Okinawa, sigue su curso, pero el coste va a ser enorme y va a necesitarse mucho tiempo para completarlo. Un choque armado podría ocurrir en cualquier momento y no parece que vayamos a estar preparados para hacerle frente.

Una última cuestión para finalizar. Puestos a hacer una revisión en profundidad de los citados textos legales, habría que empezar por reformar la Constitución. Mi idea es que si se permitiera una mayor flexibilidad interpretativa eso sería suficiente para hacer frente a la situación sin necesidad de recurrir a la reforma constitucional. Pero, al parecer, en círculos gubernamentales se piensa que tal reforma es imprescindible. Si es así, ahora que los partidos que se pronuncian a favor de la reforma (Liberal Democrático, Kōmeitō, Partido para la Renovación de Japón, Partido Democrático para el Pueblo) ocupan más de los necesarios dos tercios de las cámaras, deberían ponerse de acuerdo para la presentación a la Dieta de una propuesta conjunta sin esperar a que se cree un improbable consenso que abarque todo el hemiciclo.

Fotografía del encabezado: El primer ministro Kishida Fumio durante una visita de inspección a la base de la Fuerza Terrestre de Autodefensa en Asaka (prefectura de Saitama), el 27 de noviembre de 2021. (Jiji Press)