Seis años, mucho poder acumulado y algunos logros

Camino de convertirse en el primer ministro con más años en el cargo

Tras su victoria en las elecciones internas del Partido Liberal Democrático (PLD) celebradas el 20 de septiembre de 2018, en las que consiguió retener la presidencia, el primer ministro Abe Shinzō reformó el Gabinete (2 de octubre) e hizo algunos cambios en los puestos de mando de su partido.

La reforma del Gabinete, sin embargo, no implicó cambios en los puestos clave: Suga Yoshihide fue confirmado como secretario general y también conservaron sus puestos Asō Tarō (vicepresidencia y Finanzas), Kōno Tarō (Exteriores) y Motegi Toshimitsu (Economía y Política Fiscal encargado también de la Regeneración Económica). En cuanto a los cambios en los cuadros del partido, el anterior ministro de Salud Trabajo y Bienestar, Katō Katsunobu, pasó a ser presidente del Consejo General, y el exministro de Economía y Política Fiscal Amari Akira ocupó la presidencia del Comité de Estrategia Electoral, pero tanto Nikai Toshihiro como Kishida Fumio retuvieron sus respectivos puestos de secretario general y presidente del Consejo de Estudios Políticos. La presidencia del llamado Cuartel General para la Promoción de la Reforma Constitucional recayó sobre el exministro de Educación Shimomura Hakubun.

El primer ministro ha hecho pública su voluntad de proceder a la reforma de la actual Constitución en muchas ocasiones. El Cuartel General será el encargado de remitir a la Dieta (Parlamento) el proyecto de reforma elaborado por el PLD, para lo que deberá contar con el beneplácito del Consejo General. Tanto Shimomura como Katō son figuras próximas a Abe, así que puede decirse que este se ha asegurado que los órganos de su partido reflejarán convenientemente sus intenciones.

Se han cumplido ya seis años desde que echó a andar el segundo Gabinete de Abe y hay que decir que, durante todo este periodo, el primer ministro se las ha arreglado para garantizar la estabilidad en el Gobierno, de lo cual la evolución de su índice de popularidad es fiel reflejo. Si bien es cierto que durante 2018 el índice de impopularidad superó al de popularidad durante largos periodos, en el conjunto de su mandato este ha sido casi siempre superior a aquel. Si consigue completar los tres años que le quedan de legislatura, incluyendo en el cómputo la duración de su primer Gabinete, Abe se convertirá en el primer ministro del Japón moderno con más años al frente del Gobierno, desbancando a Katsura Tarō. Y aunque solo contemos desde que regresó a ocupar esa posición en diciembre de 2012, serán ya ocho años.

Analizaré aquí los factores que le han dado estabilidad durante un periodo tan prolongado y daré un repaso a sus principales logros, ciñéndome a la política nacional. Expondré también qué retos le quedan por afrontar.

Concentración de poderes en la figura del primer ministro

Uno de los factores que han contribuido al sostenimiento de Abe ha sido la concentración de poder en el cargo de primer ministro, lo que viene ocurriendo desde los años 90. La reforma política de 1994 acabó con los distritos electorales de tamaño medio (de entre tres y cinco escaños), dejando el sistema electoral japonés en una combinación de pequeños distritos y representación proporcional. También se endurecieron los reglamentos relativos a las donaciones políticas y se introdujeron las subvenciones a los partidos. A consecuencia de estos cambios, la estructura de poder del PLD cambió radicalmente. Cuando existían los distritos electorales medianos, ante unas elecciones generales a la Cámara de Representantes (Baja) la estrategia electoral quedaba en manos de los candidatos y era relativamente fácil que un independiente pudiera obtener un escaño. Sin embargo, al desaparecer estos distritos del nuevo sistema electoral, la estrategia pasó a realizarse por partidos y las cosas se pusieron muy difíciles para los candidatos independientes. Simultáneamente, el endurecimiento de los reglamentos que rigen las donaciones políticas y la introducción de las subvenciones a los partidos trajeron como consecuencia la concentración de los fondos en los partidos, lo que dificultó al resto de organizaciones políticas y a los políticos individuales ganar acceso a los mismos. Ahora, derechos como el de designar candidatos o el de repartir dichos fondos, que residen en la ejecutiva del partido, han cobrado una gran importancia. Y en el vértice de la ejecutiva del PLD está el primer ministro.

Así, a los parlamentarios y a las facciones internas del partido les resulta más difícil que antes oponerse a las medidas impulsadas por el primer ministro, que, por otra parte, tiene ahora mayor libertad para hacer nombramientos dentro del Gabinete. En el llamado “régimen de 1955”, en alusión al año en que el PLD consolidó su posición como actor hegemónico en la escena política japonesa, a la hora de formar un nuevo Gobierno el primer ministro quedaba obligado a aceptar las recomendaciones formuladas por las diversas facciones del partido. Pero con el paso del tiempo, la necesidad de mostrarse considerado con las facciones es cada vez menor.

Además, en 2001 se hizo una reestructuración de los ministerios y agencias gubernamentales de forma que se reforzasen las atribuciones del primer ministro en materia de diseño de políticas, para lo cual se le dotó de nuevos órganos auxiliares. Las leyes que rigen el Gabinete fueron reformadas (actas 4 y 12) para que el primer ministro pudiera establecer sus propias medidas y al mismo tiempo el diseño de nuevas políticas pasó a ser reconocido oficialmente como una de las tareas del secretariado del Gabinete. Simultáneamente, con la finalidad de apoyar al primer ministro en la formulación de políticas, se creó la Oficina del Gabinete con ministros especialmente encargados de diferentes materias.

Antes de las reformas, las leyes establecían que eran básicamente los ministros los encargados de plantear o proponer las nuevas políticas. El primer ministro no disponía apenas de ningún campo específico en el que poder plantear medidas y su labor era principalmente la de un coordinador y un líder en la ejecución de las políticas ya diseñadas. Pero con las reformas, ahora puede tomar la iniciativa en el diseño de políticas, para lo que puede valerse del Secretariado y de la Oficina del Gabinete.

Abe gobierna sacando provecho de las nuevas atribuciones de su cargo. No hay que perder de vista que su Gabinete está ampliando todavía más las atribuciones que la ley reconoce a la figura del primer ministro. Entre diciembre de 2013 y enero de 2014 se estableció el Consejo de Seguridad Nacional con su Secretariado, previa presentación por el Gabinete de un proyecto de reforma de la ley correspondiente. Esto trajo como consecuencia el reforzamiento de las atribuciones del primer ministro en formulación de políticas de seguridad. En abril de 2014 se aprobó otro proyecto de reforma que afectaba a la estructura del funcionariado, tras lo cual, en mayo, se estableció el Departamento de Personal. Esto supuso ampliar la influencia del primer ministro en las remodelaciones estructurales y en los nombramientos de altos cargos de los ministerios.

Hilando fino al frente del Ejecutivo

Pero no satisfecho con el respaldo institucional que ha obtenido, en su forma de llevar el Gobierno Abe está utilizando más recursos de los que utilizó durante su primer mandato. Ahora mantiene a diario reuniones informales con el secretario y con el subsecretario general del Gabinete, a las que asiste también su propio secretario ejecutivo, y procura favorecer una comunicación fluida entre quienes forman el núcleo del Gobierno.

Otro aspecto en el que Abe está haciendo un gran esfuerzo es la priorización de un reducido número de medidas para poder trasmitir simple y claramente a la ciudadanía, en cada momento, qué metas está persiguiendo el Gobierno. Durante su primer mandato, en un breve periodo de tiempo se propuso sacar adelante un gran número de medidas que afectaban a muy diversos campos: reforma estructural, lucha contra la brecha económica, regeneración del sistema educativo, seguridad nacional, reforma constitucional, etc. Los ciudadanos no llegaron a tener una idea clara de qué metas perseguía el Gobierno y la opinión pública fue en general crítica con sus propuestas.

Por ejemplo, cuando presentó las directrices de política fiscal y económica para 2007, estas fueron vistas como una simple enumeración de los problemas que el Gobierno se proponía abordar y Abe fue duramente criticado. Otra crítica que recibió fue la de no haber sabido mostrar liderazgo ante la ciudadanía en el conjunto de su actuación política al frente del Gobierno.

Ante esta situación, en su segundo mandato y hasta finales de 2015, Abe concentró sus fuerzas, por una parte, en la estrategia de crecimiento que bautizó las “Tres Flechas” (flexibilización monetaria, política de estímulos fiscales y estrategia de crecimiento que atraiga la inversión privada) y, por la otra, en su política de seguridad nacional. A partir del otoño de 2015 ha concedido especial importancia al bienestar social y a la política laboral, lanzando las campañas llamadas “Compromiso activo de todos los ciudadanos” y “Reforma del estilo de trabajo”.

Logros apreciables en el campo económico y en la política laboral

Veamos a continuación los logros obtenidos por sus sucesivos Gobiernos. En las cuestiones macroeconómicas, en primer lugar, se ha conseguido salir del largo ciclo deflacionario en el que estaba inmerso Japón, con aumentos anuales en el nivel de precios todos los años desde 2013, excepción hecha de 2016. Entre 2013 y 2017 se han mantenido un promedio de crecimiento económico anual del 1,276 %, pasando el PIB nominal de los 494 billones de yenes de 2012 a los 546 billones de 2017. En abril de 2014 el impuesto sobre el consumo fue elevado al 8 % y se espera que, tras dos retrasos consecutivos, en octubre de 2019 sea subido hasta el 10 %. Entre las medidas para favorecer el crecimiento, se ha liberalizado el sector eléctrico, rebajado el impuesto sobre los beneficios de las empresas y se ha llevado a cabo una reforma de la gobernanza corporativa. Además, se han hecho esfuerzos para aumentar el número de extranjeros que visitan Japón, que en 2017 se situó en los 28,6 millones de personas, lo que ha traído una mejora en la balanza por cuenta corriente de tres billones de yenes con respecto a la cifra de 2012.

En servicios sociales y política laboral se han endurecido los reglamentos que venían permitiendo largas jornadas de trabajo, de forma que las horas extraordinarias, que hasta ahora podían ir acumulándose sin límite, quedan ahora limitadas sin excepción. También la fuerza laboral ha sido ampliada y para julio de 2017 se había conseguido incorporar a la misma cuatro millones de nuevos trabajadores respecto a la cifra de partida. En cuanto a la política exterior, en diciembre de 2017 Japón firmó un acuerdo de asociación económica con la Unión Europea y en marzo de 2018 consiguió un acuerdo en las negociaciones para el TPP-11 (Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica).

En el campo de la seguridad nacional, a la vez que se elevaban las capacidades de Japón en la formulación de políticas mediante el establecimiento del Consejo de Seguridad Nacional, en 2015 se aprobó una nueva ley que permite a Japón ejercer el derecho a la defensa colectiva, cumplidas ciertas condiciones.

Efectos secundarios de la acumulación de poder

En términos generales, Abe ha desarrollado su labor de Gobierno en un clima de estabilidad. Pero la concentración de poderes en torno al cargo de primer ministro ha tenido también sus efectos secundarios. En febrero de 2017 salió a la luz el problema de la escuela Moritomo Gakuen y desde marzo de ese mismo año suscitó una gran atención el de otra escuela, la Kake Gakuen. Se da la circunstancia de que los máximos responsables de ambas instituciones mantenían una estrecha relación personal con Abe o con personas de su entorno más cercano, lo que hizo sospechar a muchos que se les había dado un trato de favor o que los funcionarios responsables de tramitar sus expedientes habían tenido una excesiva deferencia hacia Abe a la hora de tomar decisiones que afectaran a sus amigos. En el caso de la Moritomo Gakuen, se detectó incluso una irregularidad burocrática al manipularse documentos relativos a las cuentas de una operación de cesión de terrenos públicos.

El director general de la Oficina Financiera del Ministerio de Finanzas, Ōta Mitsuru (fila delantera, a la derecha) pide disculpas por la manipulación de documentos con una profunda reverencia ante la Comisión de Política Financiera y Monetaria de la Cámara de Representantes (Baja). A la izquierda aparece el viceprimer ministro y titular del citado ministerio Asō Tarō (16 de marzo de 2018, Dieta). (Jiji Press)

Abe no ha dejado de negar cualquier implicación personal en estos casos. Pero solo una pequeña parte de la opinión pública está satisfecha con sus explicaciones. El 77 % de quienes respondieron a una encuesta realizada por el periódico Yomiuri Shimbun en julio dijo no sentirse demasiado convencido. En las elecciones internas a la presidencia del partido, Abe obtuvo solo un moderado apoyo de los afiliados (55 %) y detrás de este hecho se percibe la sombra de estos dos escándalos.

No cabe duda de que la atención suscitada por estos dos escándalos tiene mucho que ver con la ampliación de los poderes del primer ministro. Por ejemplo, el caso de la Kake Gakuen ocurrió en relación con una de las zonas especiales de la Estrategia Nacional, que se maneja desde dicho cargo.

Muchos problemas por solucionar

Nos preguntamos qué nuevos retos abordará Abe en su tercer mandato.

Por el momento, el primero de esos retos es el de ampliar el cupo de trabajadores extranjeros, para lo que ha sido necesario tramitar reformas de las leyes migratorias y de las que rigen el reconocimiento de refugiados, así como crear un nuevo tipo de visado para extranjeros con destrezas especiales. Ahora, con la ley correspondiente aprobada, se prevé que se liberalice la contratación de extranjeros en sectores como la agricultura, la pesca, la construcción, la restauración o los cuidados a ancianos y enfermos.

A medio plazo, Abe debería abordar también nuevos temas en materia de servicios sociales y política laboral. Durante la campaña para las presidenciales del partido, anunció que después de remodelar su Gabinete abordaría una reforma integral del sistema de la seguridad social que comprendiera a todas las generaciones. Entre sus propuestas, ha hecho público que favorecerá el empleo de la tercera edad, más en concreto de las personas de más de 65 años. Al parecer, las propuestas concretas se gestarán en el Consejo de Inversión en el Futuro.

Otra propuesta es la ampliación de la seguridad social a las generaciones en activo. Cuando fue disuelta la Cámara Baja de la Dieta en septiembre de 2017, Abe hizo saber que una parte de los ingresos añadidos que obtendrá el Estado tras la elevación del impuesto al consumo se dedicará a hacer más extensiva la gratuidad de la educación. Después formó el Consejo para el Diseño de una Sociedad de Centenarios, que en junio de 2018 dio forma a una primera directriz para avanzar en la gratuidad de la educación.

Siguiendo esa directriz, el Gabinete de Abe prevé dar el paso de establecer un amplio ámbito de gratuidad en los ciclos de la educación infantil superior. La gratuidad será total en la escolarización de los niños de entre tres y cinco años a partir de octubre de 2019, y desde abril de 2020 las familias de bajos ingresos tampoco tendrán que pagar nada por la educación superior de sus hijos. En la política económica internacional, reviste especial importancia la negociación entre Japón y Estados Unidos para el Acuerdo Comercial sobre Bienes de Consumo (TAG, por sus siglas en inglés). Abe y el presidente norteamericano Donald Trump llegaron a un primer acuerdo en la cumbre bilateral celebrada el 26 de septiembre de 2018 y ahora serán el ministro japonés de Economía y Política Fiscal, Motegi Toshimitsu, y el Representante Comercial norteamericano, Robert E. Lighthizer, quienes deberán negociar las rebajas arancelarias a los diversos artículos.

Trump ha aireado su descontento con el déficit comercial que soporta Estados Unidos en las balanzas comerciales bilaterales con varios países, entre los que se encuentra Japón, frente al que en 2017 tuvo un déficit de 68.800 millones de dólares. Al menos desde mayo, Estados Unidos está pensando imponer aranceles a los automóviles de importación. Los mandatarios de ambos países pactaron que no se tocaría el tratamiento arancelario de los automóviles mientras durasen las negociaciones del TAG y esto significa que por el momento Japón no tendrá que preocuparse por este asunto. Pero cuando Estados Unidos plantee en el futuro exigencias duras, es de temer que Abe tenga que emplear muchas energías en contener sus pretensiones.

Además, la agenda política de 2019 será muy apretada, pues esperan importantes ceremonias, reuniones internacionales, etc. El 30 de abril abdicará el Emperador de Japón y el 1 de mayo ascenderá al trono el actual príncipe heredero, Naruhito, quedando para octubre las ceremonias de entronización. En junio, Osaka acogerá la cumbre del G20 y en agosto Yokohama hará lo propio con la Conferencia Internacional de Tokio sobre Desarrollo de África (TICAD, por sus siglas en inglés). Abe deberá cumplir puntualmente todos estos compromisos.

Entretanto, en abril llega una primera serie de elecciones regionales y en el verano la Cámara Alta de la Dieta renovará la mitad de sus escaños. En octubre se hará efectiva la elevación del impuesto sobre el consumo.

La presentación del borrador de reforma constitucional, en función del apoyo popular al Gabinete

Para terminar, veamos qué posibilidades hay de que Abe intente proceder a la reforma constitucional que con tanto entusiasmo promueve.

El PLD ha debatido y acordado ya cuatro posibles modificaciones, una de las cuales sería que la Constitución reconozca la existencia de las Fuerzas de Autodefensa y especifique su papel. Antes de las presidenciales internas, Abe anunció que el proyecto de reforma sería presentado ante la Dieta por su partido durante la temporada extraordinaria de sesiones. Sin embargo, lo único que llegó a hacerse fue una declaración de intenciones y el partido ha anunciado ya que ha pospuesto la presentación de una propuesta formal.

Sería necesario saber si Abe tiene la intención de llevar el tema al legislativo nacional a corto plazo.

El problema estriba en la relación entre esta posible iniciativa y las citadas elecciones para la renovación parcial de la Cámara Alta. Actualmente, los parlamentarios que se muestran a favor de la reforma constitucional representan dos tercios en el conjunto de las dos cámaras. Hay mucha incertidumbre sobre cómo quedará el reparto de escaños tras las elecciones. Ante esta situación, no sería extraño que Abe decidiese hacer su propuesta de reforma mientras conserva esa amplia mayoría. En ese caso, es posible que este año el año la propuesta sea presentada y que luego se realice el preceptivo referendo el mismo día de las elecciones.

Pero si lo que se propone Abe es reformar el Artículo 9 (referido a la renuncia a la guerra y no mantenimiento de un ejército) es de temer que encuentre una dura oposición en parte de la opinión pública. Entonces, el resultado del referendo sería imprevisible. Además, podría tener consecuencias adversas para su partido en las elecciones a la Cámara Alta. Aun así, dado que no es demasiado probable que en las siguientes elecciones a la Cámara Alta los partidos gobernantes sufran una derrota tan estrepitosa que los lleve a perder la mayoría absoluta de la que gozan, no puede descartarse que la propuesta de reforma constitucional llegue a Dieta en 2019.

Por otra parte, el apoyo popular al Gabinete será un factor decisivo en la posible presentación de la propuesta en el legislativo. Un alto apoyo significa más posibilidades de que la propuesta sea presentada.

A juzgar por los nombramientos que ha hecho Abe en las estructuras del partido, es más que evidente que Abe concede una gran importancia a esta reforma. Previsiblemente, tomará su decisión considerando la forma en que sus niveles de popularidad puedan quedar reflejados en los resultados electorales.