La anómala vida de la Constitución de Japón

El 3 de mayo de 2017 se cumplieron 70 años de la promulgación de la Constitución de Japón. Escrita y ratificada durante la época de ocupación de los Aliados tras la Segunda Guerra Mundial, ha estado sujeta a repetidas propuestas de reforma desde entonces. Estos esfuerzos han aumentado desde diciembre de 2012, cuando el primer ministro Abe Shinzō, recién estrenado su cargo, declaró que la revisión de la Constitución era una prioridad durante su mandato.

Aunque aún no sabemos qué destino le espera a la reforma constitucional, la Carta Magna destaca por una cuestión relevante: es la más antigua de las constituciones que permanecen intactas en todo el mundo. Anteriores investigaciones han sacado a relucir que las constituciones que no han sido reformadas tienden a tener una “esperanza de vida” menor. Sin revisiones periódicas pueden fracasar a la hora de adaptarse a los cambios en las normas sociales, las necesidades económicas y los retos geopolíticos, haciendo frente así a una mayor posibilidad de que terminen siendo reemplazadas por completo.

La cuestión es, por tanto, cómo la Constitución de Japón ha sobrevivido durante 70 años sin enmiendas a su texto. Mi respuesta es sencilla: es inusualmente corta, lo que permite que muchos detalles sean concretados por la legislación. Por consiguiente, las reformas que requieren enmiendas en otras constituciones más extensas pueden ser legisladas por una simple mayoría parlamentaria en Japón. Las enmiendas formales son menos necesarias en este país.

Uno de los indicadores del nivel de detalle constitucional lo muestra el diagrama número 1, en el que se refleja el número de palabras en cada una de las constituciones ratificadas desde 1789 según su traducción al inglés por el Proyecto de Constituciones Comparadas. Las constituciones han ganado más extensión a lo largo del tiempo a medida que la proliferación de las democracias ha expandido el rango de los derechos civiles y las obligaciones gubernamentales demandadas por los ciudadanos. Mientras que una constitución estándar hoy en día tiene alrededor de 21.000 palabras, la de Japón solo tiene 5.000, convirtiéndola en la segunda constitución más corta entre los países democráticos, después de la de Islandia.

En adelante me gustaría resaltar dos “anomalías” de la Constitución de Japón. En primer lugar, trataré el tema de sus orígenes, particularmente las decisiones respecto a su redacción que los oficiales de las Fuerzas de Ocupación Aliadas hicieron en 1946. En segundo lugar, utilizaré datos de constituciones para mostrar cómo la Carta Magna japonesa especifica de forma vaga las instituciones políticas, lo que ha contribuido a reducir la necesidad de enmiendas.

Un nacimiento anómalo

La ocupación de Japón por parte de las fuerzas aliadas comenzó dos semanas después de su capitulación el 15 de agosto de 1945. El Comandante Supremo de las Fuerzas Aliadas, el general Douglas MacArthur, presionó para que Japón fuera desarmado y democratizado, haciendo de la revisión de la Constitución Meiji una prioridad absoluta. Frustrado por la lentitud de los funcionarios del Gobierno japonés, MacArthur encargó a sus propios subordinados que redactaran una nueva constitución. El comité completó esta tarea en una semana, y el texto fue publicado como una enmienda total a la Constitución Meiji en marzo de 1946. Fue ratificada en noviembre de ese mismo año y entró en vigor el 3 de mayo de 1947.

La nueva Constitución de Japón se aleja de su predecesora, la de Meiji, en tres puntos importantes: (1) soberanía popular, no imperial; (2) respeto por los derechos humanos fundamentales; y (3) pacifismo y renuncia a la guerra. Este tercer punto, consagrado en el Artículo 9, ha sido desde hace tiempo el centro de las disputas en torno a la Constitución.

Artículo 9. (1) Aspirando sinceramente a una paz internacional basada en la justicia y el orden, el pueblo japonés renuncia para siempre a la guerra como derecho soberano de la nación y a la amenaza o al uso de la fuerza como medio de solución en disputas internacionales. (2) Con el objeto de llevar a cabo el deseo expresado en el párrafo precedente, no se mantendrán en lo sucesivo fuerzas de tierra, mar o aire, como tampoco otro potencial bélico. El derecho de beligerancia del Estado no será reconocido.

Aunque la interpretación del Artículo 9 ha cambiado a lo largo del tiempo, este ha evitado tradicionalmente que Japón tenga la capacidad de realizar ofensivas militares. Como resultado, Japón solo posee oficialmente sus Fuerzas de Autodefensa, aunque constituyen en sí un ejército cuyo presupuesto es el octavo más alto del mundo (SIPRI Fact Sheet 2017).

Los conservadores en Japón han criticado desde hace tiempo la dependencia que su país tiene del paraguas de seguridad de los Estados Unidos y han pedido revisiones al Artículo 9. El hecho de que la Constitución fuese redactada por miembros de las fuerzas de ocupación estadounidenses ha alimentado también las críticas sobre su legitimidad. Pero a pesar de que el Partido Liberal Democrático, de corte conservador, ha mantenido mayorías parlamentarias de forma ininterrumpida desde 1955, salvo por cuatro años, nunca se ha presentado ninguna propuesta de enmienda formal en la Dieta.

Esta estabilidad es históricamente anómala por dos razones. Primero, porque las constituciones que han sido ratificadas de forma democrática son más susceptibles de reflejar los valores y prioridades de los ciudadanos, y por tanto tienden a hacer frente a menos peticiones para ser sustituidas. De acuerdo con los datos de Proyecto de Constituciones Comparadas, la vida media de las constituciones ratificadas democráticamente es de 15 años, pero las de las constituciones creadas durante una ocupación es de solo tres años.

Y segundo, tal como exponen Elkins, Ginsburg, y Melton (2009), las constituciones que no se ven sometidas a niveles moderados de reforma tienen menos posibilidades de sobrevivir, ya que las preferencias de los ciudadanos tienden naturalmente a ser distintas a las de la generación que las fundó.(*1) De hecho, la vida media de las constituciones que no han sido reformadas es de solo tres años; la de las constituciones que han sido modificadas (al menos una vez) es de 22 años.

Una vida y una estructura anómalas

¿Por qué entonces nunca se ha reformado la Constitución japonesa? Una de las hipótesis es que es muy difícil de reformar. El Artículo 96 requiere que la propuesta de enmienda salga de la Dieta con una mayoría amplia de dos tercios, seguida de la ratificación en un referéndum nacional por una mayoría simple. Aunque no hay datos consistentes entre países sobre el referéndum nacional, el Proyecto de Constituciones Comparadas ofrece información sobre los obstáculos legislativos para realizar una enmienda. Observando solo las constituciones existentes, el 76 % requieren de una aprobación de dos tercios del poder legislativo, lo que hace que el proceso explicado en el Artículo 96 de la Constitución de Japón sea bastante común. De hecho, incluso las constituciones que tienen la barrera de los dos tercios son reformadas una media de una vez cada nueve años, lo que señala que el Artículo 96 no es el único culpable.

Al contrario, la falta de enmiendas en este documento puede explicarse mejor por su peculiar combinación de “derechos específicos” e “instituciones imprecisas”. Permítanme explicarles en detalle qué significa esto. El diagrama número 2 muestra cómo de detallados están los derechos e instituciones en más de 800 constituciones escritas desde 1789, utilizando datos del Proyecto de Constituciones Comparadas. En MacElwain y Winkler (2015), identificamos 26 derechos humanos universales y 30 instituciones políticas, y posteriormente calculamos cuántos de ellos están incluidos explícitamente en cada constitución.(*2) La Constitución de Japón especifica un 65 % de los derechos (17 de 26) y un 47 % de las instituciones (11 de 30). Cada uno de los círculos en el diagrama representa el grado de especificación de cada constitución, con los derechos humanos en la parte de la izquierda y las instituciones en la parte de la derecha. En comparación con la línea negra que señala la tendencia, podemos ver que los derechos especificados en la Constitución de Japón, identificados en las líneas de puntos, estaban relativamente adelantados a su tiempo, mientras que el nivel de detalle de sus instituciones estaba atrasado. Para los estándares de 1947, esta constitución enumeraba más derechos que todas otras constituciones, a excepción de cuatro. Aun hoy se posiciona en tercer lugar entre todas. En contraste, su enumeración de instituciones políticas, como por ejemplo las que atañen al poder ejecutivo, la autonomía de los Gobiernos locales o los sistemas electorales para las oficinas políticas, queda en el puesto 138 en el mundo a día de hoy.

Este patrón, en particular el bajo nivel de detalle de las instituciones, ha tenido un profundo efecto en la vida de la Constitución desde su ratificación. En un proyecto distinto junto a Jean Clipperton de la Universidad Northwestern, examinamos patrones en las enmiendas a las constituciones a lo largo del tiempo.(*3) Descubrimos que en general, el 74 % de las primeras enmiendas a las constituciones tienen relación con las instituciones políticas, y que el 81 % de las segundas enmiendas se encargan de lo mismo. Entre los cambios típicos se incluyen revisiones a la duración de las legislaturas y a los procedimientos para la elección de representantes políticos. Las enmiendas en las constituciones tienden a centrarse en los procesos políticos, y no en los derechos humanos.

Volviendo al caso japonés, la imprecisión de las instituciones en la Constitución ha significado que los cambios que requieren una enmienda constitucional en otros países pueden ser conseguidos mediante la legislación común en Japón. Un ejemplo es el sistema electoral. La Constitución de Japón especifica:

Artículo 47. Los distritos electorales, el método de votación y otras cuestiones que atañen al método de elección de los miembros de ambas cámaras deben fijarse a través de la ley.

La legislación pertinente en Japón es la Ley de Elecciones Públicas (公職選挙法), que ha sido revisada en 54 ocasiones desde 1950. Aunque muchos de los cambios son insignificantes, el sistema electoral de la Cámara Baja fue revisado en su totalidad en 1994, mientras que el de la Cámara Alta fue modificado parcialmente en 1983 y 2001.

Del mismo modo, la Constitución deja la estructura de los Gobiernos locales a la ley:

Artículo 92. Las regulaciones relacionadas con la organización y las operaciones de entidades locales públicas deben ser dispuestas por la ley de acuerdo con el principio de autonomía local.

La Ley de Autonomía Local (地方自治法) designa en la actualidad las 47 prefecturas como la principal unidad subnacional en Japón. Al contrario que en los sistemas federales como el alemán o el de los Estados Unidos, que identifican a estados específicos como unidades fundamentales, Japón puede teóricamente disolver estas prefecturas y sustituirlas por 10 estados o 300 municipios aprobando una simple ley.

¿Un futuro anómalo?

Es importante recordar que la estructura de la Constitución no es la única razón de su falta de enmiendas. Durante la mayor parte del período tras la guerra, Japón experimentó un crecimiento económico estable, orden social y paz internacional. El país no ha sufrido crisis económicas severas ni invasiones de otros países que pudieran producir revuelo político o situaciones que podrían influir en la Constitución. Por ello podemos pensar que los ciudadanos japoneses nunca han sentido la necesidad de modificar la Constitución.

Incluso si estalla una crisis en el futuro, la Constitución puede acomodar adaptaciones institucionales o políticas gracias a su inusual brevedad. En mayo de 2017 el primer ministro Abe se involucró directamente en los debates sobre la revisión constitucional. Abe abogó por la revisión de la Constitución de Japón para 2020, insistiendo en dos puntos: añadir una tercera cláusula al Artículo 9 para reconocer formalmente las Fuerzas de Autodefensa, y hacer que la educación superior sea gratuita.

Estas modificaciones no requieren una enmienda a la Constitución. En primer lugar, respecto al Artículo 9, no está claro por qué las Fuerzas de Autodefensa, que existen ya y cuya supervivencia no se ha visto amenazada por los retos constitucionales, necesitan ser formalmente reconocidas mediante una enmienda. De hecho, el Partido Liberal Democrático ha asumido desde hace tiempo la constitucionalidad de las Fuerzas de Autodefensa, por lo que declarar que es necesario revisar la Constitución parece sugerir que el Gobierno no se cree su propio razonamiento.

En segundo lugar, en cuanto a los costes de la educación la Constitución ya afirma:

Artículo 26 (2) Todos los ciudadanos están obligados a que los niños y niñas que estén bajo su protección reciban una educación ordinaria tal como lo establece la ley. Esta educación obligatoria será gratuita.

Para lograr que la educación superior sea gratuita el Gobierno necesita simplemente cambiar la definición legal de educación obligatoria, que ahora comprende los nueve años de enseñanza primaria y secundaria.

Ninguno de estos argumentos debe ser interpretado como una oposición a cualquier tipo de enmienda a la Constitución. Si los políticos y los ciudadanos japoneses alcanzan un acuerdo respecto a modificaciones específicas a niveles que alcancen el umbral de la enmienda, se cumplirán los principios de la democracia constitucional. No obstante, debemos también tener en cuenta los riesgos que conlleva enmendar la Constitución, particularmente la posibilidad de que haya consecuencias no esperadas. Debe alcanzarse un amplio consenso en los problemas derivados de la Constitución, y en cómo una enmienda concreta podría resolverlos. Debemos mostrar cautela con las propuestas que no satisfagan estos criterios, especialmente porque la belleza de la Constitución de Japón es su habilidad para responder a problemas a través de medios no constitucionales.

Como se suele decir, “No hay que arreglar lo que no está roto”.

(Traducido al español del original en inglés. Fotografía del encabezado: la copia original de la Constitución de Japón guardadas en el Archivo Nacional de Japón.)