El dilema de las Senkaku: una mirada a la disputa entre Japón y China sobre las islas

Unas negociaciones extensas y discretas fueron el trabajo preliminar para la reunión del 10 de noviembre de 2014 entre el primer ministro japonés Abe Shinzō y el presidente chino Xi Jinping con motivo de la cumbre de Cooperación Económica de Asia-Pacífico. El 7 de noviembre, poco antes de que esta cumbre tuviese lugar, el Ministerio de Asuntos Exteriores japonés hizo las siguientes declaraciones.

“En pos de la mejora de las relaciones sino-japonesas, se han mantenido discusiones tranquilas entre los Gobiernos de Japón y China. Ambas partes han llegado a compartir una visión sobre los siguientes puntos:

“1. Ambas partes confirmaron que observarían los principios y el espíritu de los cuatro documentos básicos entre Japón y China y que continuarían desarrollando una relación de beneficio mutuo basada en los intereses estratégicos comunes.“2. Ambas partes compartieron que reconocían hasta cierto punto que, siguiendo el espíritu de afrontar la historia de frente y avanzando hacia el futuro, superarían las dificultades políticas que afectan a sus relaciones bilaterales.“3. Ambas partes reconocieron que mantenían diferentes visiones sobre el incremento de las situaciones de tensión en los años recientes en las aguas del Mar de China Oriental, incluyendo aquellas que conciernen a las islas Senkaku, y compartieron la opinión de que, a través del diálogo y las consultas, podrían prevenir el deterioro de la situación, establecer un mecanismo de gestión de crisis y evitar que surjan situaciones imprevistas.

“4. Ambas partes compartieron la visión de que, utilizando varios canales multilaterales y bilaterales, podrían continuar gradualmente el diálogo en materia política, diplomática y de seguridad, y hacer un esfuerzo para construir una relación política de confianza mutua.”

No es habitual anunciar un acuerdo formal para hacer posible una reunión con el líder de un país anfitrión en una cumbre internacional de importancia, aunque tampoco es que no haya ocurrido nunca. ¿Qué quiere decir esta declaración? Habiendo China aceptado el acuerdo después de buscar un compromiso por parte de Japón, en cierto sentido Japón debe haberse comprometido. ¿Pero en qué se compromete concretamente? Y ante todo, ¿Por qué este asunto ha causado tanta tensión entre los dos países?

En realidad, el asunto de las Senkaku (islas a las que los chinos llaman Diaoyu) no ha sido más que un pretexto para expandir el “juego” militar entre las dos naciones. Como es poco probable que el reciente acuerdo sirva para que la disputa llegue a su fin, y parece evidente que las islas continuarán siendo un punto de contención entre Japón y China por largo tiempo, este artículo ofrece una visión general del asunto.

Inhabitables casi en su totalidad

Las islas Senkaku están situadas en el Mar de China Oriental, 410 kilómetros al oeste de la principal isla de Okinawa, 170 kilómetros al norte de la isla Ishigaki, 170 kilómetros al oesnoroeste de Taiwán y 330 kilómetros al este de la costa de la provincia de Fujian en China.  Por cuestiones administrativas el grupo de islas es parte de la municipalidad de Ishigaki en la parte oeste de la prefectura de Okinawa, e incluye las siguientes islas: Uotsuri (la mayor), Kitakojima, Minamikojima, Kuba, Taishō, Okinokitaiwa, Okinominamiiwa, y Tobise. Las islas tienen un área total de 5,17 km2, y están compuestas casi en su totalidad de terreno rocoso inhabitable.

No ha habido residentes permanentes en las Senkaku hasta tiempos modernos, lo que significa que era terra nullius (territorio que no pertenecía a ninguna nación) bajo la ley internacional. No obstante, parece que los mares que rodean a las islas eran conocidos como zona de pesca por los pescadores del Mar de China Oriental antiguamente, y que tanto el nombre japonés de la isla, “Uotsuri”, como el nombre chino del grupo de islas, “Diaoyu”, utilizan términos que significan “pesca”.

A partir de 1885, Japón realizó repetidas investigaciones para establecer que las islas Senkaku eran de hecho terra nullius y, en línea con las normas establecidas para tomar posesión de un territorio bajo la ley internacional, incorporó las Senkaku a su territorio en enero de 1895. El Tratado de Shimonoseki, que puso fin a la Guerra sino-japonesa de 1894-1895, tras la que la China Qing cedió a Japón Taiwán y las islas Penghu (Pescadores), fue firmado en abril de ese año, pero las Senkaku no fueron mencionadas en el tratado.

Después de que las Senkaku se convirtieran en territorio japonés en 1895, el Gobierno otorgó el usufructo durante treinta años de las islas de Uotsuri, Kuba, Kitakojima, y Minamikojima a Koga Tatsushirō, un hombre de negocios nacido en la prefectura de Fukuoka que vivía en Okinawa. Koga construyó una fábrica de katsuobushi (bonito seco) y otros edificios, y hubo gente viviendo en las islas hasta 1940, cuando volvieron a estar deshabitadas.

La administración estadounidense de la posguerra

En la Declaración de El Cairo de diciembre de 1943, los líderes del Reino Unido, los Estados Unidos y China pusieron sobre la mesa que Japón debía “ser despojada de todas las islas en el Pacífico que ha capturado u ocupado desde el comienzo de la Primera Guerra Mundial en 1914, y que todos los territorios que Japón ha robado a los Chinos, como Manchuria, Formosa o las Pescadores, deben ser restituidos a la República de China.” Esta postura fue trasladada a la Declaración de Postdam de 1945, cuyos términos Japón aceptó, renunciando a sus derechos sobre los territorios que incluían Taiwán (Formosa) y Corea, cuando capituló ante las fuerzas Aliadas al final de la Segunda Guerra Mundial.

En el período de posguerra los Estados Unidos administraron toda la prefectura de Okinawa, incluyendo las Senkaku, junto a las islas Amami (parte de la prefectura de Kagoshima) de manera separada del resto de Japón, ejerciendo la jurisdicción incluso después de que el Japón de la ocupación recuperase su independencia bajo el Tratado de Paz de San Francisco de 1951. Al estar las Senkaku deshabitadas, fueron utilizadas por el ejército de los Estados Unidos como zona de ensayos balísticos. Nadie tenía ninguna duda de que eran territorio japonés, y fueron tratadas como tal durante la rendición de Japón en 1945 y el tratado de paz de 1951. Observando los documentos y materiales de la época, podemos ver que el Gobierno de la República Popular de China también aceptaba por aquel entonces que las Senkaku eran parte de Okinawa. Como poco, podemos decir que no hay ningún registro histórico que diga que las islas han pertenecido a China.

Posteriormente, en noviembre de 1969, en una cumbre entre el primer ministro Japonés Satō Eisaku y el presidente estadounidense Richard Nixon, se acordó formalmente que Okinawa sería devuelta a la administración japonesa, después de que las islas Amami fuera devueltas previamente en 1953. El 15 de mayo de 1972 Okinawa fue devuelta a Japón, y naturalmente esto incluía las Senkaku. No obstante, en este periodo surgió un desafío inesperado.

Debatiendo sobre la cuestión de las islas

En el otoño de 1968, un año antes de la cumbre Satō-Nixon, la Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico realizó estudios sobre recursos en el Mar de China Oriental. Esta comisión, cuyos principales miembros eran Japón, Corea del Sur y Taiwán, anunció la posibilidad de considerables depósitos de crudo en el lecho marino en un área de 200.000 km2 al noreste de Taiwán. Fue no mucho tiempo después de esto, en 1970, cuando China comenzó a reclamar las islas Senkaku como parte de su territorio.

En 1972, Japón y China normalizaron sus relaciones diplomáticas y en 1978 firmaron un Tratado de Paz y Amistad. Como era de esperar, el asunto de las Senkaku se discutió en el proceso de negociación. En una reunión entre el primer ministro japonés Tanaka Kakuei y el presidente chino Zhou Enlai el 27 de septiembre de 1972, Tanaka preguntó “¿Cuál es su visión sobre las islas Senkaku? Hay personas que vienen a mí asegurando distintas cosas sobre ellas.” A lo que Zhou respondió, “No me gustaría hablar de la cuestión de las islas en este momento. No es bueno hablar de ello ahora. Esto se ha convertido en un problema debido al petróleo. Si no hubiera petróleo, Taiwán y los Estados Unidos no lo habrían convertido en un problema.”

Posteriormente, en una reunión entre el primer ministro Fukuda Takeo y el vicepresidente Deng Xiaoping el 25 de octubre de 1978, de una forma que parecía sugerir que acababa de recordar algo, Deng dijo, “Hay una cosa más que me gustaría añadir. Hay numerosos problemas entre nuestros países. Por ejemplo, está la cuestión de lo que nosotros en China llamamos las islas Diaoyu y que la gente de Japón llama las islas Senkaku. No necesitamos abordar esta cuestión en reuniones como las que estamos celebrando hoy. Tal como dije al ministro de Asuntos Exteriores Sonoda [Sunao] en Pekín, puede que no seamos lo suficientemente sabios para resolver este asunto durante esta generación, pero la próxima generación será más sabia y probablemente podrá resolverla. Es esencial tener una visión amplia en este asunto.” El primer ministro Fukuda no respondió.

¿Cuáles son las intenciones de China?

Japón ha mantenido siempre la postura de que “las islas Senkaku son claramente parte del territorio privativo de Japón, a la luz de los hechos históricos y basados en la ley internacional”, y que “las islas Senkaku están bajo el control efectivo de Japón”, así como que “no existe ninguna disputa sobre la soberanía territorial que resolver en torno a las islas Senkaku”.

¿Pero cuáles son las intenciones de China? El Gobierno taiwanés reclamó primero sus derechos territoriales sobre las islas, por lo que China, que hizo de la reunificación con Taiwán una política nacional, también realizó la misma reclamación. Además, tal como se desprende de las palabras del presidente Zhou, el descubrimiento de recursos en el área que antes se consideraba sin ningún valor, fue un factor evidente.

Basándose en precedentes en el derecho internacional y la Corte Internacional de Justicia, si un Estado tiene control efectivo sobre tierra no ocupada y la intención de incorporar esa zona a su territorio, es una convención internacional que esa tierra pasará a ser territorio del Estado. Y es también una convención que el control justo y pacífico de un área considerada parte del territorio de un Estado por un periodo considerable de tiempo trae consigo derechos territoriales, y que no poder hacer objeciones apropiadas a las reclamaciones sobre el territorio por parte de otro Estado indica la aceptación de ese derecho.

Japón ha gobernado sobre las islas Senkaku de manera impecable según las normal internacionales desde 1895, e incluso después de que China comenzase a reclamar el territorio en 1970, esta puso sus relaciones con Japón por encima de sus demandas territoriales sobre las islas, tal como demuestra la cumbre de 1970. Es decir, China hizo reclamaciones territoriales, pero no cuestionó los derechos territoriales de Japón. Este es el trasfondo histórico para que Japón mantenga que “no existe ninguna disputa sobre la soberanía territorial que resolver en torno a las islas Senkaku”.

No obstante, la insistencia de China sobre sus demandas territoriales en años recientes, la intrusión de barcos chinos en aguas que rodean las Senkaku, y otra actividad relacionada está siendo de una naturaleza más agresiva. China ahora tiene como prioridad sus demandas sobre las islas, por encima de sus relaciones con Japón. Puede que haya reservas de petróleo y gas natural en el área, pero en ese caso hay otros lugares en el mundo donde pueden ser encontrados y muchas otras formas de obtener esos recursos. Y si se trata de la posición de China en el mundo, ¿por qué han tardado tanto en actuar?

Para Japón, cambiar las fronteras fijadas desde el Tratado de Paz de San Francisco sería igual que levantar dudas sobre la extensión de su soberanía tal como se redefinió tras la Segunda Guerra Mundial.

¿Pero qué es lo que busca China con tanta insistencia? Bajo las convenciones del derecho internacional, no se permite realizar nuevas demandas que entren en conflicto con antiguas reclamaciones. La razón por la que este asunto haya escalado hasta el punto en el que se teme un enfrentamiento militar no puede ser explicada en el nivel de asuntos como el derecho internacional o la lucha por los recursos. A continuación me gustaría analizar esta disputa desde un punto de vista diferente.

Un juego de poder a mayor escala

El concepto militar de “poder marítimo” es el más adecuado y la explicación más ampliamente conocida respecto a cómo las naciones establecen su control sobre las zonas deshabitadas del mar. El estratega de la armada de los Estados Unidos Alfred Thayer Mahan (1840-1914) creía que el poder nacional en la era moderna era dependiente del comercio, y que garantizar la seguridad de las flotas mercantes y los buques comerciales era la llave para el destino de una nación.  La fuerza naval tiene ese cometido, y el área en el que un país puede ejercer este poder cuando sea necesario es su esfera de influencia y su zona de defensa.

Este objetivo estratégico de establecer un poder marítimo tuvo un impacto primordial en el mundo en el siglo XX. Mahan asesoró directamente al oficial de estado mayor de la flota combinada japonesa Akiyama Saneyuki (1868-1918), y sus ideas tuvieron mucha influencia en el Emperador Guillermo II de Alemania (1859-1941) y en Sergey Gorshkov (1910-1988), que construyó la armada de la Unión Soviética en la posguerra. Liu Huaqing (1916-2011), que fue una figura central por largo tiempo en la armada de China y asesor de Deng Xiaoping, era conocido también por ser un seguidor de las teorías de Mahan. En 1980, después de rubricarse el Tratado de Paz y Amistad entre Japón y la República Popular de China y el comienzo de las reformas y la apertura de China, Liu presentó la estrategia para la Primera Cadena de Islas con el fin de establecer líneas defensivas tras las que la armada China podría tener control absoluto, e insistió en la necesidad de contar con portaaviones.

No obstante, incluso esto no tuvo apenas influencia en el Mar de China Oriental. Desde el punto de vista del poder marítimo, en la posguerra las islas Senkaku y el Mar de China Oriental no pertenecían ni a Japón ni a China. Al contrario, eran aguas estadounidenses. Debido a esto, a pesar de las demandas territoriales de los países vecinos, Japón descuidó la defensa militar del área de las islas Senkaku. De hecho, esto fue así no sólo para las Senkaku, sino también para todas las islas Sakishima que constituyen la parte oeste de la prefectura de Okinawa, ninguna de las cuales contaba con bases preparadas para su uso real por parte del ejército estadounidense o de las Fuerzas de Autodefensa de Japón, dejando un vacío militar.

Una señal del declive estadounidense

Aún así, no surgieron problemas hasta comienzos del siglo XXI, cuando las nubes oscuras comenzaron a congregarse sobre los Estados Unidos. Una sucesión de eventos apuntaron al declive del poder estadounidense, desde el estallido de la burbuja informática y los ataques terroristas del 11 de septiembre, hasta el aumento de las guerras de guerrilla en Afganistán e Iraq, pasando por el auge de las hipotecas subprime y la consiguiente crisis financiera, junto a la continuada polarización de la opinión pública bajo las presidencias de George W. Bush y Barack Obama. En contraste, en el mismo periodo China experimentó un rápido crecimiento económico e impulsó su capacidad militar.

Después de que los Estados Unidos retirase su ejército de Filipinas a comienzos de la década de 1990, China fortaleció su presencia en las islas Spratly, reclamando gran parte del Mar de la China Meridional junto a las islas Spratly occidentales, en litigio con Vietnam.

Del mismo modo, China ha aumentado su presencia militar en el Mar de China Oriental. En 2004 un submarino nuclear chino pasó sumergido por el estrecho de Miyako, entre la isla principal de Okinawa y la isla de Miyako al oeste.

Aunque el estrecho de Miyako es una zona de paso internacional, los submarinos deben salir a la superficie cuando pasan de acuerdo con la ley internacional. El submarino fue descubierto inmediatamente por las Fuerzas de Autodefensa, y fue blanco de ejercicios de hundimiento varias docenas de veces durante su paso. Después de este incidente, los submarinos nucleares chinos y otras embarcaciones han continuado con su actividad provocadora, atravesando el estrecho de Ōsumi entre la península de Ōsumi en Kyūshū y la isla de Amami Ōshima, así como el canal entre las islas de Ishigaki y Yonagumi (en la parte más oriental del grupo de las islas Sakishima) con un ferviente apoyo de los medios de comunicación de China. En 2013 China estableció una zona de identificación de defensa aérea sobre el Mar de China Oriental, incluyendo las Senkaku y solapando la propia zona de defensa aérea de Japón. Como resultado, aviones militares de ambas naciones se aproximan unos a otros regularmente realizando maniobras de advertencia.

La guerra por otros medios

China sostiene una idea de “tres guerras” según la cual, antes de llegar a un conflicto real, emplea estrategias de guerra mediática, psicológica y legal para alcanzar un control efectivo. En este caso, las estrategias han tomado la forma de la crítica a Japón sobre el asunto de las islas Senkaku y de una actitud desafiante con sus embarcaciones alrededor de las islas Sakishima. Visto desde las ideas de Mahan, el declive del poder estadounidense —tal como China lo percibe— ha dejado un vacío militar alrededor de esas islas, que China espera ocupar. Es un área estratégicamente importante, que conecta a la China continental con el océano abierto, y el país asiático no tiene en cuenta que es territorio, mar y espacio aéreo japonés bajo el derecho internacional.

Por supuesto, Japón no se ha quedado de brazos cruzados. Después del incidente de septiembre de 2010 en el que un barco de pesca de arrastre colisionó con una embarcación de la Guardia Costera de Japón, en medio de las protestas antijaponesas en China que llegaron a continuación, unas maniobras de fin de año de las Fuerzas de Autodefensa llevaron a Amami Ōshima un regimiento de misiles antibuques en tierra, demostrando la voluntad de bloquear el acceso al estrecho de Ōsumi. Posteriormente, después de la nacionalización de las Senkaku en 2012, el insistente comportamiento coercitivo de China incluyó incursiones en aguas japonesas de sus embarcaciones y aviación, y un barco de la armada de China apuntando con un radar de control de tiro a un barco de las Fuerzas de Autodefensa. Japón respondió colocando misiles antibuque en Miyako y en la principal isla de Okinawa en sus maniobras de otoño de 2013, preparados para bloquear el estrecho de Miyako.

Después de que Abe Shinzō fuese elegido primer ministro en diciembre de 2012, un plan largamente postergado para construir una base de las Fuerzas de Autodefensa en Yonagumi (la isla deshabitada más al oeste del grupo de islas Sakishima) se puso en marcha, junto a la formación de una unidad marítima destinada allí. Esto significa que incluso sin la presencia del ejército de los Estados Unidos, Japón será capaz de defender sus islas al suroeste por sí mismo y paulatinamente desarrollar la capacidad de imponer un bloqueo. Una provocación inesperada para China.

El presidente Barack Obama y el Congreso de los Estados Unidos consideran que la responsabilidad de la defensa de las Senkaku aún recae en el artículo V del Tratado de Seguridad Japón-EE. UU. y ha realizado declaraciones públicas a ese respecto, señalando que Estados Unidos no tiene intención de dejar un vacío militar en la zona.

En cuanto a la creciente actitud autoritaria de China en el foro internacional, es a menudo difícil distinguir si las acciones de su Gobierno están realmente dirigidas a otros países o a su público nacional. En el caso de las Senkaku, podemos decir al menos que tienen la voluntad de evitar que la situación continúe empeorando. Dando un carpetazo a la cuestión de las Senkaku, Pekín podría evitar que se le acuse de alimentar la tensión militar en la región.

Referencias: