Japón en busca de una nueva identidad internacional

El primer ministro Miyazawa Kiichi (último a la izquierda) en una reunión del Gabinete para resolver el reconocimiento de la nueva Federación Rusa por parte del Gobierno.

Han pasado dos décadas desde la desaparición de la Unión Soviética en 1991. Entre los enormes cambios que han ocurrido desde entonces, Japón ha ido buscando forjar una nueva identidad para su política exterior. Este artículo es el primero de una serie que analizará la actuación de la diplomacia japonesa durante la era posterior a la Guerra Fría.

Este año se celebra el vigésimo aniversario de la desaparición de la Unión Soviética en 1991 y el décimo aniversario de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. En los Estados Unidos de América (EE.UU.) de hoy, bajo el mandato del presidente Barack Obama, el término “guerra contra el terrorismo” ha dejado de utilizarse ampliamente, y ahora la preocupación principal de los gobiernos de la mayoría de países occidentales es la economía, como las crisis de la deuda en EE.UU. y Europa. Mucho ha cambiado durante estas dos décadas, y la Guerra Fría ha pasado a un distante segundo plano.

Cuando la Unión Soviética se desmembró en 1991, el primer ministro japonés era Miyazawa Kiichi, y el Partido Liberal Democrático (PLD) llevaba controlando el gobierno del país más de treinta años. No obstante, dos años después el PLD perdió el poder por vez primera desde su formación en 1955. Hosokawa Morihiro se convirtió en primer ministro en agosto de 1993, encabezando un gobierno de coalición del que se excluyó al PLD. Este hecho marcó el inicio de un periodo de gran inestabilidad en la política interior japonesa. Desde entonces, los primer ministros han cambiado con una frecuencia mareante: Kan Naoto es el duodécimo hombre que ocupa este cargo desde que se votó la expulsión de Miyazawa en 1993. Y la economía japonesa, que iba creciendo a un gran ritmo desde finales de la década de los ochenta, ha visto como su fortaleza se erosionaba sin pausa durante las dos décadas posteriores. Durante este periodo, en el que los japoneses han estado en su mayor parte ocupados en problemas internos, el panorama mundial ha experimentado cambios drásticos.

¿Cómo ha respondido la diplomacia japonesa a estos cambios internacionales? ¿Qué ha cambiado en su proceder y qué no? Este es el primero de una serie de artículos en los que presentaremos una visión global de la actuación diplomática de Japón desde el fin de la Guerra Fría, aportando luz desde varios ángulos. Creo que debemos detenernos en esta coyuntura para analizar los enormes cambios que se han producido en los últimos veinte años y reflexionar sobre el futuro de Japón. Esto pondrá de relieve la búsqueda de una nueva identidad del país que sirva de base para su política exterior.

Ya no es la segunda economía del mundo

En su discurso de diciembre de 1962, Dean Acheson (secretario de Estado de EE.UU. desde 1949 a 1953) citó sarcásticamente la falta de dirección de la política exterior británica tras la Segunda Guerra Mundial con estas palabras: “Gran Bretaña ha perdido un imperio y todavía no ha encontrado un rol”. De modo parecido, el Japón de post-Guerra Fría ha perdido su anterior identidad internacional. Tal vez podríamos decirlo de esta manera: Japón ha perdido su estatus de superpotencia económica y todavía no ha encontrado un rol que lo sustituya.

En 2010, tras más de cuarenta años como la segunda economía del mundo, Japón fue superado por China en cuanto a producto interno bruto (PIB). Con su asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, su gran poder militar, su arsenal nuclear y su largo historial de potencial imperial, China es una presencia apabullante en Asia. Japón, por el contrario, ha confiado en la potencia económica como medio para ejercer influencia internacional, dadas las limitaciones de su política de seguridad, como una Constitución que le obliga a la renuncia a la guerra y un sentido de responsabilidad por beligerancias pasadas. La pérdida del segundo puesto en la economía mundial, una situación a la que la mayoría de japoneses ya se habían acostumbrado, significa claramente un empeoramiento de la influencia internacional del país.

Así pues, ¿qué debe hacer Japón? Tras el fin de la Guerra Fría y la desaparición de la burbuja económica de finales de la década de los ochenta, Japón entró en un largo túnel de estancamiento económico y ha estado cuestionando su propia identidad nacional desde entonces. Durante varias décadas después de la Segunda Guerra Mundial, Japón siguió la denominada Doctrina Yoshida, centrándose principalmente en el crecimiento económico para dejar la cuestión militar como un aspecto marginal. Sin embargo, esta línea política básica, cuya validez se había considerado evidente desde los días del primer ministro Yoshida Shigeru (1946–47, 1948–54), empezó a ponerse en tela de juicio a mediados de la década de los noventa. La economía había perdido fuelle y la violación de una niña japonesa en Okinawa por un soldado estadounidense en septiembre de 1995 encendió la mecha de un generalizado debate sobre la alianza de seguridad entre Japón y EE.UU.. Algunos argumentaron que Japón debía rebajar su dependencia de EE.UU. y reivindicar una política exterior orientada hacia Asia. Otros hicieron un llamamiento al nacionalismo japonés y abogaron por que Japón se convirtiese en una gran potencia militar. Parece justo decir que Japón en este momento había perdido de vista su camino en el mundo que surgió tras la Guerra Fría.

Todas las miradas sobre Yoshida Shigeru, el primer mandatario japonés tras la Segunda Guerra Mundial. La Doctrina Yoshida, denominada así por su nombre, fue la política de posicionamiento del crecimiento económico como principal prioridad del país, deajando a la política exterior en un segundo plano.

Las Naciones Unidas, Asia y EE.UU.

Un análisis a la diplomacia nipona durante las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial revela que de hecho se basó en una identidad más amplia de la que forjó la Doctrina Yoshida. El Libro Azul de la Diplomacia publicado por el Ministerio de Relaciones Exteriores en septiembre de 1957 identificaba tres principios de la política exterior japonesa: diplomacia centrada en las Naciones Unidas, mantenimiento de la posición de Japón como miembro de Asia y cooperación con el mundo libre. Estos principios fueron continuaciones parciales de las tres principales corrientes de la política exterior de preguerra de Japón, es decir: internacionalismo, panasianismo y cooperación con Gran Bretaña y EE.UU.. Y puede decirse que se reflejaban en las tres principales unidades organizativas del Ministerio de Relaciones Exteriores y sus posicionamientos respectivos: el Departamento de Asuntos Judiciales Internacionales, el Departamento de Asuntos de Asia y Oceanía, y el Departamento de Asuntos Norteamericanos. Durante muchos años en el periodo de posguerra, la postura diplomática de Japón se identificó en gran medida por estos tres elementos, y se dedicaron esfuerzos considerables para que fuesen compatibles entre sí.

Estos tres principios reflejaban la situación en que se había encontrado el país en 1957. Japón había conseguido ser admitido como miembro de las Naciones Unidas en diciembre de 1956 y el año anterior había sellado su retorno a la comunidad asiática con su participación en la Conferencia Asia-África (Conferencia de Bandung, abril de 1955). También en 1955, el ministro de Relaciones Exteriores Shigemitsu Mamoru visitó EE.UU. e inició el proceso de renegociación del Tratado de Seguridad entre Japón y EE.UU.. Japón recuperó su soberanía e independencia en 1952, y a mediados de esa misma década, su política exterior empezó a ampliarse con la inclusión de elementos aparte de la consabida cooperación con EE.UU.. Los líderes políticos que sucedieron a Yoshida Shigeru tras su dimisión como primer ministro en 1954 trabajaron para ampliar el ámbito de la política exterior nipona, y esto generó los tres principios arriba mencionados. En resumen, la identidad de la política exterior japonesa de posguerra se expresó en la Doctrina Yoshida y estos tres principios.

Con el fin de la Guerra Fría, Japón se enfrentó a la necesidad de idear nuevos enfoques para implementar cada uno de estos tres principios. Con respecto a las Naciones Unidas, Japón tuvo que involucrarse más activamente en temas de seguridad global. Cuando se produjo la Guerra del Golfo en 1991, Japón donó la considerable suma de tres mil millones de dólares para apoyar a la coalición que liberó Kuwait de la ocupación iraquí, pero aún así le llovieron críticas a nivel internacional por no haber contribuído con efectivos humanos a esa campaña. Esta respuesta fue un duro golpe para los políticos y diplomáticos japonesess, y les hizo ser conscientes de que Japón debía contribuir de una forma más amplia en los temas de seguridad internacional. Bajo esta premisa, el Gobierno japonés envió buques de la Fuerza Marítima de Autodefensa para que ayudasen a limpiar de minas el Golfo Pérsico una vez finalizada la guerra, y al año siguiente envió contingentes de las Fuerzas de Autodefensa (FAD) para que participasen en las operaciones de pacificación de Camboya auspiciadas por la ONU. Desde entonces, Japón ha continuado enviando contingentes de las FAD y otras organizaciones para actividades de pacificación y otras operaciones de seguridad internacional en todo el mundo, pero su nivel de implicación en tales empresas sigue siendo la más reducida entre los principales países desarrollados. Aunque el pago de cuotas y otras contribuciones financieras de Japón a las Naciones Unidas es relativamente grande, sigue quedándose atrás tanto en la escala de su asistencia oficial para el desarrollo (en comparación con el PIB) como en el número de efectivos que ha enviado a las Operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, y esto no deja traslucir su noble compromiso con el ideal de una política exterior centrada en las Naciones Unidas.

El primer ministro Koizumi Jun’ichirō pronuncia un discurso sobre política en Singapur.

¿Y qué decir de la diplomacia de Japón en Asia? De los tres principios, el compromiso de mantener la posición de Japón como miembro de la comunidad asiática es el que más peso ha tenido desde el fin de la Guerra Fría. Los vecinos asiáticos de Japón han conseguido un rápido crecimiento económico durante las dos ultimas décadas, empezando por los denominados tigres asiáticos de principios de los noventa, seguido por los miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (en siglas del inglés, ASEAN) y, desde el inicio del nuevo siglo, China e India. Este crecimiento ha creado nuevas oportunidades para la economía japonesa y también ha dado más importancia a las iniciativas de política exterior regional y bilateral con esos países. La primera cumbre del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), celebrada en Seattle en 1993, atrajo mucha atención como punto de partida de una era Asia-Pacífico, y la crisis financiera del Este Asiático de 1997 sirvió de ímpetu para un rápido desarrollo de la cooperación regional a través del marco ASEAN+3, que pone en contacto regular a líderes veteranos como China, Japón y Corea del Sur con sus homólogos del Sudeste Asiático. En un discurso realizado en Singapur en enero de 2002, el primer ministro Koizumi Jun’ichirō hizo un llamamiento a la creación de “una comunidad que actúe conjuntamente y avance al unísono”. Esto se interpretó como un indicio del fuerte deseo del Gobierno japonés de desarrollar una comunidad del Este Asiático, postura que jugó un papel clave en el inicio de las Cumbres anuales del Este de Asia (en inglés, EAS) en 2005.

No obstante, la ascensión de China ha creado una nueva serie de inquietudes diplomáticas a Japón. El rápido crecimiento de la economía china ha ido acompañada de un alarmante aumento del poder militar de ese país, lo que ha producido cada vez más tensiones en lugares como el Mar del Este de China y el Mar del Sur de China, donde las reclamaciones territoriales de China se solapan con las de sus vecinos. Además, las fricciones con China y Corea del Sur tras las visitas del primer ministro Koizumi al santuario de Yasukuni (que honra a los caídos en combate japoneses) remarcó la gran distancia que separa a Japón de sus vecinos en su modo de recordar y confirmar su historia compartida. En su actuación diplomática con Asia, Japón también debe considerar estos temas espinosos de percepciones históricas, reclamaciones territoriales conflictivas y el equilibrio de poder, que han ido extendiendo un sentimiento nacionalista y xenófobo en los países del Este Asiático, interfiriendo en la estabilidad regional. La política exterior de Japón, aunque busque promover la cooperación regional en el Este de Asia, también debe hacer frente a estos temas como es debido y seguir trabajando para su solución.

Por último, el tema de la alianza Japón-EE.UU.. ¿Cómo han sido las relaciones entre Japón y EE.UU. durante las dos décadas posteriores al fin de la Guerra Fría? La alianza bilateral ha evolucionado considerablemente durante este periodo. Durante la Administración del presidente Bill Cliton (1993-2001), las fricciones económicas llevaron a temer que los lazos de defensa bilateral se debilitasen, y para que esto no sucediese, el secretario adjunto de Defensa Joseph Nye promovió una iniciativa para redifinir la alianza. Con la declaración conjunta hecha pública por Clinton y el primer ministro Hashimoto Ryūtarō en 1996, ambos países reafirmaron su compromiso con el fortalecimiento de su alianza bilateral también en la era posterior a la Guerra Fría. Asimismo, aplicaron una política para que la alianza sirviese, en aras de una mayor seguridad internacional, de “bien público” para la región Asia-Pacífico. Ambos países acordaron un conjunto de nuevas directrices para su cooperación en defensa, y Japón confirmó su predisposición a desempeñar un papel más importante en asuntos de seguridad. De este modo, el Gobierno japonés empezó a buscar un rumbo más activo respecto a la política de seguridad.

Así pues, podemos comprobar que durante el periodo posterior a la Guerra Fría, aunque Japón se desvió de la identidad internacional que había guiado previamente su política exterior, sí que mantuvo sus acciones para adaptarse a las nuevas realidades internacionales en su relación con los tres principios.

Una mayor atención a los asuntos políticos

El primer ministro Hashimoto Ryūtarō estrecha la mano del presidente ruso Boris Yeltsin antes de la cumbre informal “sin corbatas” celebrada en Krasnoyarsk.

Con la Doctrina Yoshida, el principal centro de atención de Japón fue el crecimiento económico, y el país mantuvo la política militar en un segundo plano. No obstante, tras el fin de la Guerra Fría, Japón inició acciones para ampliar sus horizontes diplomáticos y se involucró más en los asuntos de política y seguridad internacionales. Esto puede comprobarse, por ejemplo, en el papel activo que desempeñó en la Organización para el Desarrollo de la Energía de la Península de Corea, o KEDO en inglés, creada en marzo de 1995 para abordar la crisis nuclear iniciada el año anterior en la Península Coreana, y también en la “diplomacia euroasiática” que aplicó el primer ministro Hashimoto en 1997 con vistas a fortalecer los lazos de Japón con Rusia y los países de Asia Central. La diplomacia japonesa, que anteriormente se había centrado en cuestiones económicas, acabó abrazando de manera más consciente una idea geopolítica y estratégica.

Además, la Conferencia Internacional de Tokio sobre el Desarrollo de África, o TICAD en inglés, un foro iniciado en 1993, fue una importante iniciativa mediante la cual Japón se adelantó a otros países en la puesta en práctica de una acción continuada para abordar la pobreza en África. Y tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, Japón, con su primer ministro Koizumi al frente, apoyó sin fisuras la “guerra contra el terrorismo” iniciada por la Administración del presidente de EE.UU. George W. Bush. A Japón se le pidió implicarse más profundamente y cooperar más ampliamente con otros países para abordar cuestiones en partes del mundo lejos de su territorio, como África, Oriente Medio y Asia Central. Y poco a poco fue intensificando su implicación como respuesta a estos llamamientos.

Este cambio de énfasis de lo económico a lo político y la ampliación del horizonte diplomático a un nivel global representó ir mucho más allá del pensamiento de la Doctrina Yoshida. Fue un cambio aplicado por la respuesta del Gobierno japonés a la situación creada tras la Guerra Fría, y también se hizo para mantener las responsabilidades de Japón como país que había conseguido uno de los niveles más altos de bienestar económico del mundo. De este modo, el núcleo de la política exterior japonesa cambió tras la Guerra Fría para pasar de una diplomacia económica a un enfoque que incluía más elementos relacionados con la política y la seguridad.

Valores y política exterior

El ministro de Relaciones Exteriores Asō Tarō pronuncia un discurso sobre política diplomática ante la Dieta.

Con el inicio del siglo XXI, los valores y los ideales han ido ocupando una posición más destacada en la política internacional. El Gobierno del primer ministro británico Tony Blair, que asumió el cargo en 1997, utilizó términos como “política exterior ética” y “fuerza para una buena causa”, y con la Administración Bush en EE.UU., iniciada en 2001, los neoconservadores promovieron la causa del “cambio de régimen” para fomentar la generalización de la libertad y la democracia en todo el mundo. La era de una política exterior que busca intereses puramente nacionales, con duros conflictos de poder, fue sustituida por una era en la que los países ponían sobre la mesa sus propios valores y trabajaban para fomentarlos en todo el mundo.

En respuesta a esta nueva corriente, la política exterior japonesa también empezó a incluir referencias a valores. Por ejemplo, en un discurso pronunciado el 30 de noviembre de 2006, Asō Tarō, ministro de Relaciones Exteriores con el sucesor de Koizumi, Abe Shinzō (primer ministro de septiembre de 2006 a septiembre de 2007), se refirió a la democracia, la libertad, los derechos humanos, el imperio de la ley y la economía de mercado como “valores universales”, y declaró que Japón pondría énfasis en estos valores en sus acciones de política exterior. Asō puso en práctica las ideas de una “diplomacia orientada a los valores”, y el “arco de libertad y prosperidad” como lo que podría denominarse cuarto pilar o principio de la politica exterior japonesa. En este discurso declaró que “Japón es quien más importancia da a los valores de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y el imperio de la ley”.

Así pues, con el primer ministro Abe, la postura diplomática de Japón dio un giro hacia un mayor énfasis en los valores, pero este énfasis retrocedió con el sucesor de Abe, Fukuda Yasuo, primer ministro desde septiembre de 2007. La política exterior de la Administración de Fukuda se centró en Asia y buscó reparar el daño que habían sufrido las relaciones chino-japonesas tras las visitas del primer ministro Koizumi al santuario de Yasukuni. Esta Administración habló de “diplomacia de sinergía” con dos ejes: la alianza Japón-EE.UU. y la diplomacia asiática. Para estrechar más los lazos con China, un país con un sistema político distinto al de Japón, y con el cual Japón no comparte demasiados valores, fue necesario minimizar la idea de la “diplomacia de valores”. Fukuda dimitió en septiembre de 2008 y fue sucedido por Asō. Su Administración también adoptó una visión cauta y convencional en cuanto a política exterior, haciendo poca referencia al “arco de libertad y prosperidad” del que había hablado cuando era ministro de Relaciones Exteriores. La idea de una “diplomacia orientada a los valores” no pudo cosechar un amplio apoyo ni dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores ni en el seno de su gobierno.

No obstante, Japón sí que se movió para fortalecer sus relaciones con países que compartían sus valores de libertad y democracia, y recalcó esos valores compartidos en sus relaciones existentes. En su cumbre de junio de 2006, el primer ministro Koizumi y el presidente Bush emitieron una declaración conjunta titulada “La alianza Japón-EE.UU. del nuevo siglo”, en la que afirmaban que “Japón y EE.UU. se mantienen unidos no sólo contra amenazas comunes, sino también en el fomento de valores universales básicos como la libertad, la dignidad humana y los derechos humanos, la democracia, la economía de mercado y el imperio de la ley”, y añadían que “estos valores están profundamente arraigados en las sólidas tradiciones históricas de ambos países”. Y en marzo de 2007, Japón y Australia emitieron una declaración conjunta sobre cooperación en seguridad que hablaba de “compromiso con el continuo desarrollo de su asociación estratégica para reflejar valores e intereses compartidos”. Australia, Japón y EE.UU. llevan a cabo un “Diálogo estratégico trilateral” desde 2006, trabajando para fomentar una cooperación a tres bandas entre los países de la región Asia-Pacífico que comparten esos mismos valores universales.

El primer ministro Manmohan Singh en una reunión con el primer ministro Abe Shinzō.

En diciembre de 2010, los ministerios de Relaciones Exteriores de Japón, Corea del Sur y EE.UU. se reunieron en Washington D.C. para debatir cómo responder al bombardeo norcoreano de la isla de Yeonpyeong. En su declaración conjunta, afirmaron que “como tres de las economías más importantes del mundo con valores compartidos, los tres países tienen una causa común y responsabilidades en el mantenimiento de la estabilidad y la seguridad en la región Asia-Pacífico y también en todo el mundo”. Además, la visita del primer ministro Abe a la India en agosto de 2007 fue un claro indicio de que estos dos países, con valores compartidos, estaban preparados para colaborar estratégicamente en el contexto del ascenso de China. La declaración conjunta de Abe y el primer ministro indio Manmohan Singh incluyó también una referencia a compartir valores universales como la libertad y la democracia. Como puede desprenderse de estas acciones, durante los últimos cinco años aproximadamente Japón ha ido reforzando sus lazos de cooperación con otros países de la región Asia-Pacífico con quienes comparte valores. Esto tiene significación en términos de equilibrio estratégico para contrarrestar el auge militar de China.

El primer ministro Hatoyama Yukio se dirige a la Asamblea General de las Naciones Unidas. (Foto: Jiji Press)

Mientras tanto, en la escena política doméstica, el PLD, que tanto tiempo había estado en el poder, fue derrotado en las elecciones generales de agosto de 2009, y en septiembre de ese mismo año la nueva Administración asumió el poder con Hatoyama Yukio, jefe del Partido Democrático de Japón (PDJ) como primer ministro. Hatoyama habló del concepto de “fraternidad” (yūai) como elemento básico de su política, y afrimó que la creación de una Comunidad del Este Asiático era un importante eje de la política exterior de su Administración. Hatoyama también hizo público su deseo de coexistir y prosperar de manera conjunta con países que tengan unos valores distintos a los de Japón, reconociendo que unas relaciones amistosas con China basadas en una “diplomacia fraternal” eran un objetivo clave. Como modelo de integración regional para Asia, Hatoyama adoptó la idea de Richard Nikolaus von Coudenhove-Kalergi, para muchos el padre de la integración europea. Sin embargo, durante su escaso tiempo en el cargo (hasta junio de 2010), las relaciones de Japón con EE.UU. sufrieron considerablemente a causa de las dificultades para reubicar la base de los Marines estadounidenses de Futenma en Okinawa.

Así pues, durante los últimos diez años, puede decirse que la diplomacia japonesa se ha basado en la amalgama de dos enfoques: (1) acciones para crear una “liga de democracias” entre países que comparten unos mismos valores, centrándose en la alianza Japón-EE.UU., y (2) intensificación de la cooperación regional en el Este de Asia, centrándose en los lazos chino-japoneses.

¿Hacia dónde se dirige la política exterior de Japón?

 En las dos décadas que han pasado tras el fin de la Guerra Fría, Japón ha ampliado su implicación en las Operaciones de mantenimiento de la paz auspiciadas por la ONU, ha trabajado para fortalecer la alianza con EE.UU., y ha fomentado el desarrollo de la cooperación regional en el Este de Asia. Estas acciones se han traducido en pasos para aplicar los tres principios de la diplomacia japonesa definidos en 1957. Aunque distintas administraciones y primer ministros se han centrado en distintos aspectos, ha quedado claro que estos tres principios resultan esenciales.

Sin embargo, seguimos observando una considerable incertidumbre entre el pueblo japonés en lo que respecta a la identidad internacional que Japón debería adoptar como base de su política exterior en la era posterior a la Guerra Fría. Japón necesita revisar su estrategia diplomática de forma global en lo que respecta a varios ejes coordinados, como el pacifismo/cooperación internacional, la alianza Japón-EE.UU./Este Asiático, y la diplomacia orientada a valores/intereses económicos. Y está muy claro que necesitamos un liderazgo político sólido para este fin. Los frecuentes cambios de primer ministros y ministros de Relaciones Exteriores han privado de coherencia a la política exterior japonesa y han erosionado la confianza internacional en Japón.

En esta serie de artículos, destacados expertos y veteranos del proceso de confección de políticas analizarán importantes hecho acaecidos que han incidido en la diplomacia japonesa durante las dos últimas décadas. Sólo si comprendemos estos hechos en su conjunto podremos acabar encontrando la vía que Japón debería tomar y la identidad que debería adoptar en la escena internacional en los próximos años.

(Escrito originalmente en japonés y traducido al español de su versión inglesa)