从“技能实习”到“培养就业”：如何兼顾抓住人才和培养人才

国际劳动力流动的基本原理

要理解本次制度调整的关键点，就必须先了解国际劳动力流动的基本原理。与国内劳动力流动相比，两者间存在巨大差异，在国际劳动力流动过程中求职者和招聘方之间存在明显的信息不对称性。

劳动力跨国流动时，由于物理距离的原因，双方几乎对彼此一无所知。包括复杂的签证手续、劳动法律体系等在内，无论是招聘方还是求职方，都必须跨越各种各样的障碍。这就需要派遣机构和监理团体等辅助角色承担起为双方服务的“移居中介功能”。

移居中介机构提供的是市场化服务，价格（手续费）取决于供求关系，但由于其中的主观裁量成分较大，常常被视为处在一种介于合法与不合法之间的灰色地带。换言之，求职者承担的手续费问题根源在于这种国际劳动力流动的基本原理，而并非技能实习制度的固有问题。

当然，以前也曾有过省去中介环节，把劳动者个人与雇佣企业直接联系起来的许多尝试，但基本都没有成功。

例如，2019年推出的特定技能制度采用了海外求职者与日本招聘方直接签约的机制，无需借助移居中介机构。日本与印度尼西亚之间，引入了由印尼政府负责管理的“劳动市场信息系统（IPKOL）”，尝试为特定技能领域的招聘方和求职方匹配需求。但该系统并未发挥多大作用，据印尼驻日使馆统计，截至2023年10月下旬，甚至一次也没被使用过。这个例子反映出要想在国际劳动力流动过程中越过移居中介机构是何等困难。

提升技能与防止侵害人权行为

普遍观点认为，国际劳动力流动过程中发生的侵害人权行为，多数是因为劳动者技能水平低下。因此，有专家指出，要想更好地保护外国劳动者的权利，除了健全完善相关国际公约和法律制度外，提升个人技能也具有重要意义。

比如，多数观点认为，在技能实习制度下，求职者之所以要承担高昂的手续费，是因为在应聘者普遍技能水平较低、企业选择录用任何人都没有区别的背景下，为了尽可能地提高录用概率，派遣方会给予日方过度的招待或回扣。同时，针对个别企业对劳动者实施暴力和拖欠工资等严重侵害人权行为的现象，可以认为其原因在于雇佣方觉得随时能替换掉低技能水平的劳动者。

如果劳动者拥有较高的技能，雇佣方就可以单纯地录用能力较高的人，而无需疲于应付与劳动者水平无关的招待活动或佣金回扣。这样一来，中介手续费也可能会相应降低。如果雇佣方为抓住拥有技能的人才而承担移居中介成本，劳动者一方的负担也会大大减轻。只要是拥有高超技能的稀缺人才，就有望受到雇佣方的重视。另一方面，既然国际劳动力流动主要源于经济层面的因素，那么单纯依靠规则和道德去约束的话，无论是劳动者还是雇佣方，最终还是会想出规避规则约束的方法。

明确提出抓住人才的目的

关于有识之士会议在调整制度方面的方向性，笔者认为可以总结为以下四点。

（1）以抓住和培养人才为目的，建立外国人可以提升职业技能的机制

（2）从正面肯定监理团体和派遣机构等移居中介单位的作用

（3）要遵循国际上在接纳外国劳动者方面的潮流，比如实现劳动者在日本掌握到的技能“可视化”等

（4）在保护人权方面设置多重安全保障

首先就第（1）点来说，从正面肯定抓住人才的目的，这对表明日本真正参与国际劳动力市场的决心来说具有重大意义。同时，重申以培养人才为目标也很重要。因为目前，在接纳外国劳动者的问题上，全球都非常关注通过提升劳动者技能来实现对劳动力输出国技术转移的这一作用。

2018年联合国大会通过了《促进安全、有序和正常移民全球契约（Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration）》，提出了“推进国际移居过程中的能力发展，以及技能、资格和能力素质相互认证相关工作的重要性”。另外，经济合作与发展组织（OECD）和世界银行将这种政策类型称作“Skills Mobility Partnerships（SMPs）”“Global Skill Partnership”，强调了为传统形式的外国劳动者接收项目赋予培养技能和技术转移作用的重要性。

对少子老龄化问题不断发展的各个发达国家来说，已经需要在广泛的技能层面接纳外国劳动者。针对中等技能群体，尽管此前也有接纳那些拥有职业资格和经验，能够成为所谓即战力的劳动者的制度，但这不足以满足需求。接纳边工作边学习的入门级新手劳动者，正逐渐成为一个值得期待的选项。在这个意义上，此次再次明确指出“SMPs”的作用也是意义重大。

监理团体的独立性与培养技能的“可视化”

关于前文中的第（2）点，有识之士会议承认无法忽略移居中介机构在国际劳动力流动过程中的作用，同时提出将进行严格管理。然而，虽然提及了要严控监理团体的成立条件，但并未充分记述管理的具体方法。

这是因为，会议并未围绕负责指导和监督劳动力接收企业的监理团体的独立性（中立性）和非营利性这两个要点展开很好的梳理和讨论。经营的独立性（中立性）往往与非营利性相悖。如果无法保持其经营独立性，依然依赖劳动力特定接收企业，那么监理团体就不能以中立的立场发挥作用。监理团体需要更多选项，比如开展NPO法人那样的创收业务或者通过形成留存利润的方式对业务实施再投资等。会议原本应该对此进行深入探讨并明确提出建议。

在第（3）点上，此次会议决定取消源于为国际社会做贡献的各种要求，比如取消“需要具有想要在本国从事的业务和曾经在外国从事同种业务的经验”的“前职条件”等。另一方面，政府决定推进研修生获训技能的“可视化”等工作，以便在他们回国后能够继续发挥这些技能的作用，促进对方国家持续面向日本输送劳动力。这项方针设想了将推进国际上职业资格相互认证等工作，可以说是表明了今后将由国家主导开展国际合作的态度。

“转职”的多类型背景

最后，笔者将针对第（4）点中的保护人权梳理一下要点。关于保护人权，目前仅关注“应该认可基于本人意愿的转职行为”这一问题的倾向较为明显，但必须考虑到转职具有以下几个类型的背景因素。

第一类是现行制度认可的“在不得已情况下”的转职。此次有识之士会议的最终报告建议扩大和明确其所指范围。

目前，全年发生9000起技能实习生失踪事件，相当于失踪事件总数的大约3%。而出入境居留管理厅（入管厅）的调查显示，在表示工资低于来日本之前的期待值的实习生中，4.8%列举了“低于合同约定金额”“合同内容与来日本之前签订的不同”等一些会让人联想到遭受了某种侵害人权行为的理由，两个数值较为接近。假设多数失踪事件与严重侵害人权的行为有关，那么首先应该做的，就是救助这类受害者。

第二类算不上侵害人权，主要是接收企业因自身经营困难等原因中止实习项目而导致的转职。目前可以通过“技能实习实施困难情况上报件数”的统计数据来掌握这方面的情况，入管厅的资料显示，这类实习生中大约80%找到了新的接收单位。

第三类是目前尚未得到允许的基于本人意愿的转职。最终报告列举的允许转职条件是，在接收企业工作满一年以上，拥有一定的技能水平和日语能力，转职对象企业满足一定的条件。同时，还建议转职对象企业应该在一定程度上分担最初接收实习生的企业负担的前期费用。

通过劳动力的流动来保障人权，并非仅仅重视基于本人意愿的转职就可以实现。我们应该记住，重要的是安全保障措施已经在第一类和第二类情况中充分发挥着作用。

最短工作时间设定为“1年”的背景

有人担心，如果允许工作满一年后转职，恐怕会出现人才从工资水平较低的地方城镇流向工资水平较高的城市。但这种想法太过武断。从以下四个方面分析，可以看出不大可能出现大量人员转职的情况。

1）针对人才接收企业设有一定条件和分担前期费用等门槛

2）培养期间的外国人技能水平还较低，雇佣方很可能不会有很强的接收意愿

3）相较于雇用转职人员，雇用不存在转职限制、拥有特定技能1号居留资格的外国人更为合理。现在，通过当地考试后持特定技能1号居留资格来到日本的外国人越来越多，而随着技能实习的过渡，今后预计人数还将进一步增加。

（注：特定技能1号的对象为建筑、造船与船舶用工业、农业、护理等12个领域。居留期限最长为5年，经过技能实习期3年以上的劳动者可过渡为特定技能1号）

4）调整方案将培养时间设定为最长不超过3年（现行规定为5年）。如果产生了伴随转职的“摩擦性失业”期（找到适合自己的工作之前的时期），由于这段时间没有收入，那么对于当事人而言，3年的预估收入可能会下降。

有识之士会议讨论研究了各种观点，并且考虑了与国内劳动法律的适配性，最终决定将最短工作时间设定为1年。徒然地加长这个时间会损害今后人才培养就业制度在制度层面的稳定性，甚至威胁到本来目的的达成。

如何提高技能提升功能

今后的课题是如何进一步提高在技能实习制度下积累下来的技能提升功能。尤其是除了特定技能1号外，如何帮助海外劳动者通过日语考试（日语能力测试3级水平）和技能评估考试，取得特定技能2号居留资格，能够携家属来日本工作生活，申请永居资格，这或将成为今后工作的重中之重。

可以说，上述努力既可以实现解决用工荒问题这样的初级目标，又可以触及各个产业领域的生产率提升与创新等发展战略的重要核心问题。

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