重新剖析日本的“挤牙膏式渐增主义”移民政策

接纳外国人的政策特点是“挤牙膏式”

樋口教授表示，2019年4月推出的“特定技能”在留资格，“意味着面向蓝领劳动者发放工作签证，开辟了实现家庭移民的道路，是一次重大的政策转变”。“其实就是彻底切换到了接纳移民的方针路线。政府之所以在明面上坚称‘并非移民政策’，主要是顾及自民党右派的情绪。”

特定技能1号的适用对象为建筑、造船与船舶机械工业、农业、护理等12个领域，在留时间最长为5年。以前的2号资格对在留时间不设上限，且可以携带家属，但适用对象只有建筑、造船与船舶机械工业领域。2023年6月9日召开的内阁会议决定，排除可以通过其他资格长期工作的护理行业，新增餐饮和制造业等9个领域作为2号资格的适用对象行业，允许11个领域的外国劳工定居。

“关于此次扩大2号资格的适用对象范围，一个背景原因在于1号资格的5年在留时间将在明年春季到期，经济界提出了要求。待到既成事实以后再扩大最初计划名额的挤牙膏式渐增主义——这是日本接纳外国人政策的特点。”

由于始终还是需要“熟练技能”，所以各领域的行业团体和主管部门都在推进变更到2号资格所需的技能考试相关准备工作。

“今后，想必还会顺应业界要求，进一步扩大特定技能的适用领域。包括考试难度在内，或许会逐步放宽条件要求。”

外国劳工在留条件和在留时间

“总论反对、分论赞成”

在明面上宣称“不接收纯体力劳动者”的日本，事实上是来自巴西、秘鲁等国家的日裔和技能实习生支撑起了存在用工荒问题的劳动一线。日本政府1989年修订了《入境管理法》，次年面向第三代日裔提供了没有就业限制的“定居者”资格。1993年又在“国际贡献”的名义下将技能实习变为了一种制度。

进入2000年后，对接纳外国劳工持积极态度的论调活跃起来。樋口教授说：“以执政党和经济界为中心，提出了接纳1000万人、允许以3年为限的‘务工’方案等各种想法，但最后全都没有实现。”

另一方面，政府也在通过将技能实习资格的时限从3年延长至最多5年、逐渐增加适用对象行业种类等措施增加外国劳工人数，尽管新冠疫情产生了一些影响，但目前仍有超过32万名实习生在日本工作。同时，近年来着眼于东京奥运会的建设需求，还针对建筑业推出了实习结束后仍可继续工作数年的制度，并在国家战略特区的农业领域解除了针对外国人就业的限制。

“其实这些年就是采用总论反对、分论赞成（指反对一件事的主旨，却支持推行此事的实践活动——译注）的形式，做好了推行特定技能资格的铺垫准备工作。”

技能实习制度是否会消失

樋口教授表示，应该说政府总体上将技能实习定性为一种“成功”的制度。“给存在用工荒问题的行业提供劳动力，但并不允许定居，往年的失踪率也只有3%左右。想必政府由此判断出管理机制发挥了作用。”

不过，由于这项制度被国内外视为一种劳动剥削而饱受诟病，所以不得不进行调整。政府虽然高喊要“发展式地解决”制度问题，但樋口教授认为恐怕实质上还会保留技能实习的机制。

“要取得特定技能1号资格，必须达到日语能力测试N4（可以理解最基本的日语）以上的语言水平，但如果以技能实习生身份工作3年，就可以免考变更到1号资格。为了在不依赖技能实习的情况下确保特定技能取得者的数量，那就必须在越南等劳动力来源国大幅扩大日语能力测试的考试规模。要达到N4水平需要学习1年时间。除了学习日语外，能否为参加各个行业实施的技能考试做好准备也是一个疑问。实际上，如果不存在接纳非熟练工的技能实习机制，恐怕根本无法确保必要的劳动力数量。”

跳槽的自由

关于现在政府正在研究的放宽技能实习生跳槽限制一事，樋口教授也持怀疑态度。如果允许跳槽，恐怕劳动力会向条件优越的行业和城市地区倾斜，最终很可能限制为只允许在实习适用对象职业范围内换工作。换言之，可能最后会变成除了用工荒问题严重，且待遇不好的工作场所外别无他选的情况。

“即使变更为特定技能资格，作为被雇佣者，或许实质上还是会被约束在同一个行业内。移民通常倾向于独立单干，充分发挥他们的潜力将有利于经济整体的发展。但现在的制度试图尽可能在固定模式中加以管理。比如建筑行业虽然个体自营比例较高，但并没有设想过外国人独立、自营。特定技能明明是作为经济增长战略的一环而推出的制度，但缺乏作为战略的合理性。”

利用好接纳日裔的教训

樋口教授说：“相对于技能实习制度的‘成功’，我觉得政府认为允许日裔外国人定居的政策是‘失败’的。”“雷曼危机后，大量人员被解雇，相当一部分人选择了回国。同时，即便是在日本工作了30年的人，大多数也是派遣员工。这些人的孩子不上学、成为失足青少年也造成了一些问题。对第四代日裔定居设置了较高门槛，就能看出政府对接纳日裔并没有那么积极。”

“从结果上看，日裔的例子就相当于是一种实验，看看在自由接纳他们、政府却放任不管的情况下，事态将如何发展。如果从上世纪90年代开始接纳日裔的阶段就大力贯彻语言培训，想必日裔劳工应该能更好地发挥出自身潜力。但政府完全没有想过要从这个‘实验’中吸取经验教训，用于帮助今后制定政策。”

2018年，针对此前只允许作为抚养家属留在日本的第四代日裔，新设了允许工作的签证。但附加了一些条件，比如来到日本之前要具备（在一定程度上可以理解基础日语的）N5以上日语能力，要找到“接收支援者”且不可携带家属，在留时间不能超过5年等，由于条件苛刻，所以按照樋口教授的话说就是“几乎没有人申请”。

现在，有报道称法务省正在调整政策方向，只要过了5年后具备相当于（超出日常对话水平、可以在更广泛场合交流的）N2水平的日语能力，就可以变更为“定居者”在留资格，并允许携带家属，但似乎并没有预期会大幅放宽入境时的要求。

缺少总指挥的渐增主义

2019年推出特定技能资格一事是由首相官邸主导的。但这并不是说首相官邸扮演着移民政策总指挥的角色。

樋口教授说：“在官邸与经济界围绕包括工作方式改革在内的经济政策开展拉锯战的背景下，推出特定技能资格算是官邸接受了经济界希望放宽限制的一个诉求。”

由于不存在负责总指挥的政府部门，所以必然无法产生合理的系统性政策。

“在接纳外国劳工的问题上，掌控入境管理政策的法务省拥有巨大的权限。但法务省并没有想过如何将他们作为劳动力加以利用。厚生劳动省虽设有‘外国人雇佣对策科’，但只是在属于自己管辖范围的楼宇清洁和老人看护领域具有影响力。国土交通省、农林水产省的基本态度都是顺应相关行业的‘需求’。比如，建筑业接纳的外国劳工之所以出现激增，是因为这个行业与国土交通省的关系密切。”

“本来，作为经济增长战略的一环，由经济产业省来掌握主导权是比较合适的，但他们基本上只关心IT类的尖端外国人才。”

在许多国家，政权更替会带来移民政策的转变，通过所谓政党间的“分工”，实现了政策的平衡。但在日本，很少发生政权更替。

“至少对于自民党来说，打破拼接布一般的渐增主义并没有任何好处。或许他们的真实想法是，为了避免招来右派的不满，希望逐渐地、尽可能多地确保外国劳工人数。按照渐增主义的做法明明无法从根本上解决严重的用工荒问题，但不得不说自民党缺乏足够的危机感。”

“不投资，却还要求具有能力”

樋口教授指出，“由于执着于‘技能’这个词，所以把入境门槛设置得过高”。“与其说因为并非‘纯体力劳动者’，所以需要考试，莫如说作为非熟练工加以接纳，并培养其技能，这样做才具有政策层面的一致性。不过，首先是必须围绕日语学习等充分实施讲座培训。”

“这并不是地方政府每周开展一两次日语培训就能解决的问题。为了避免工作中出现沟通障碍，必须实施集中培训，政府应该保障培训期间的培训费和生活费。这可不是地方层面可以做到的事情。但政府认为对人的投资是‘多余’的财政支出，一直极力回避。”

“进入本世纪后，作为职业培训的一环，欧洲一直在实施语言培训。比如，德国就面向外国劳动者开展600小时的语言培训，培训期间每月会提供大约1000欧元的补贴。美国政府虽然不对人进行投资，但也不会设置几年后要求证明能力的资格条件。”

“反观日本，不投资，却还要求具有能力。不投资的话，人是不会成长的。哪有这种两头都占的好事。而且，对人进行投资，可以在某种程度上遏制用工荒问题，之后还能以税金形式得到回馈，明明是一种高效率的投资。所以说日本的认识存在很大误区。”

有效发挥移民的潜力

樋口教授长期以来针对日裔开展的调查证明，日语能力和工作的选择范围之间存在很强的相关性。

“要想成为正式员工，或者自己做生意，必须掌握能够满足工作需要的日语。同时，经日本人推荐往往可以找到好工作，而如果依靠移民之间的关系网，经常只能介绍一些派遣员工、合同工之类的‘打工’型工作。加强和日本人的关系，对移民融入社会、多文化共生、经济等各个方面都将产生积极作用。”

在日本，以巴基斯坦人为代表的南亚国家的外国人经营二手车生意，已经将市场逐渐扩大到了全球。樋口教授表示，其中的核心骨干都是和日本女性结婚后获得特别在留许可的外国人。

“经济合作与发展组织（OECD）称，移民的民族商业头脑和创业精神有助于推动经济增长。在日本，且不说认识不到移民的民族商业头脑，甚至不允许他们跳槽到有发展潜力的领域。这样只会削弱通过发挥移民活力所产生的经济增长潜力。必须从根本上转变思想。”

标题图片：在群马县大泉町某工厂劳动的印尼技能实习生，摄于2018年10月16日（AFP/时事社）

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