日本该如何解决避难场所设施落后问题

血栓发生率因环境而异

经统计，从1995年的阪神大地震到平成时代结束的2018年，灾害间接死亡人数约为4900人，其中大部分死于避难场所。灾害间接死亡是指由于自身固有疾病恶化或因避难生活的负担而导致的死亡。这表明灾后避难所生活也可演变为一场重大“灾难”。 

2004年新潟县中越地震发生之后，我着手调查避难者的“肺血栓栓塞症”。这种病通常被称为“经济舱症候群”，是包括肺静脉在内的静脉中形成血栓（血凝块）的疾病。若在狭窄的空间内长时间静坐，如飞机的经济舱座位，血液循环会变得不畅，小腿静脉血液中便形成血栓。如果继续静止不动，变大的血栓就会脱落，随血流通过心脏到达肺部，有时甚至导致猝死。在新潟县中越地震中，有14人因在避难的车中暂住而罹患此症，其中7人死亡。以此为契机，灾区的“经济舱症候群问题”成为重大社会问题。

在2007年的新潟县中越近海地震中，由于人们对中越地震记忆犹新，几乎没有人在车中住宿，所以无一人受害。但是，避难所中却发生了灾害间接死亡案例。虽然避难所的数量不少，类型也是各种各样，但几乎所有的避难所都是人们挤在一起睡觉，没有简易床。在对每个避难所灾民进行的下肢静脉超声波检查中发现，距离震中近、收容100人以上的规模较大的避难所中，发生血栓的灾民比较多。另外，相比地震发生一周后，地震一个月后发生血栓的人更多。尽管为了预防血栓的形成，在避难所中也给予了人们运动及饮水方面的指导，但结果还是如此。因此我开始思考一个问题，在人们挤在一起睡的避难所，是不是很难预防血栓的发生呢？

在2008年的岩手宫城内陆地震中，我发现血栓的发病率因避难场所的环境不同而有所不同。虽然同样是大家挤着睡在一起，但有些避难所用隔板将带孩子的家庭和老龄家庭隔开，或举办制作草莓酱等活动，积极与灾民进行交流，这些地方血栓的发病率比较低。而离灾害对策本部较近、在嘈杂和拥挤的状况下人们杂乱地睡在一起的避难所中，血栓的发病率较高。

美国疾控中心的评估揭示出与健康损害的关系

2011年发生的东日本大地震受灾范围广，避难所的环境也有很大差异，有的避难所里满是海啸后留下的淤泥，而位于内陆地区的避难所环境则相对较好。我们对灾民进行下肢静脉超声波检查后发现，受海啸影响严重地区的避难所中血栓发病率较高，离海岸越远的地区发病率越低。 

为了揭示血栓发病与避难所环境的关系，我们将不同避难所的环境进行了量化。在评估环境时，我们采用了美国疾病预防与控制中心（CDC）发布的《灾害时避难所环境评估》（2011年）。在此项评估中，针对“设备”“儿童游戏处”“医疗”等60个项目对避难所环境进行打分，越接近60分表明环境越完备。

下面的图表显示，在得分为10分的避难所，血栓阳性率超过50%，而在得分40分以上的高分避难所中，血栓阳性率则在10%以下。由此可见，得分越高阳性率越低。也就是说，在得分高的环境良好的避难所里，人们是不容易患上血栓的。另外，详细阅读美国疾控中心的评估还可以看出，力求完善“厕所（T）”“饮食与厨房(K)”“床(B)”这三项设施，即所谓“TKB设施”，对于建设舒适的避难所非常重要。

日本避难所的条件与其他国家差距巨大

2012年我考察了当年意大利北部地震的避难所。当时正值夏初，天气开始变热，在发给每个家庭的大帐篷里，都设有冷气设备和带床垫的床。还设置了用作食堂的大帐篷，在配备了厨房的集装箱避难所做好热乎乎的饭菜提供给灾民。此外也设置了厕所和带淋浴的集装箱，甚至还有可以直接坐着轮椅使用的设施。

日本的避难所中，在地板上挤着睡是很平常的事，即使政府给灾区送来了瓦楞纸板床作为紧急救援物资，很多地方政府也不投入使用。现在总算是不发放压缩饼干了，不过常见的模式是早餐饭团，午餐点心面包，晚餐凉盒饭。在意大利，厨房车制作的饭菜有一半都是用热水烫着，特别注意不让饭菜变凉。美国也是要求当场制作热腾腾的饭菜提供给灾民。就连联合国的难民营都铁定要求提供热饭。

首先要设置应对灾害的专门省厅

为什么日本的避难所条件如此之差呢？原因有三个。第一，国家没有应对灾害的专门省厅，应对灾害的对策完全由市町村制定。第二，没有储备。第三，没有灾害援助职能团体。

日本的灾害援助机制只有在灾害发生后才会发挥作用。这是因为日本没有应对灾害的专门省厅，如果不适用《灾害救助法》，国家的预算拨款就无法发放。另外，由于《灾害对策基本法》中规定“保护居民生命和财产安全的是市町村”，所以如果没有市町村的请求，国家和都道府县是难以给予支援的。这就意味着由于没有制定全国统一的灾害援助标准，市町村在执行中会出现差异。虽然内阁府的避难所运营指导方针中推荐在避难所中使用简易床，但在2018年的西日本暴雨灾害、2019年第19号台风引发的暴雨灾害中，有些受灾市町村并没有使用瓦楞纸板床。此外，即使市町村想提出援助请求，也必须通过县级政府传达给国家，因此反而花费很多时间。灾害期间通信基础设施不稳定，如果信号经由的线路发生故障，则有无法将信息传达出去的危险。

有的地方政府要求自带食品、饮用水和毛毯

在日本，灾害发生时的储备物资虽然由市町村负责，但数量比较少，几乎都是依靠流通储备。所谓流通储备，是指与超市等商品流通企业签订协议，当灾害发生时，让协议方优先提供库存商品，这样做的好处是可以解决保管成本和保质期的问题。欧美国家的食品大多也是流通储备，而床、帐篷、临时厕所、厨房等则是按人口约0.5%的比例进行储备。然而日本没有这样的储备制度，在2019年第19号台风的受灾地区，有的市町村要求人们自带食品、饮用水及毛毯到避难所。台风本是可以预测的灾害，市町村事先准备好这些物资是理所应当的事，但是因为在法律上并未对储备的必要性加以规定，所以才会发生这样的状况。

签订灾害援助协议的企业会和多家市町村签署这样的协议，如果受灾范围较广，流通储备很可能有罄尽的危险。另外，灾害发生后由于交通基础设施的阻断和混乱，只靠协议来调配援助物资是不可能的。还有，由于县和市町村无法从一般财源（国家或地方财政中，用途未特别指定的财源—译注）中筹措储备物资的预算，所以储备物资应该由国家负责。用于储备物资的预算拨款即使在灾害未发生时也是需要准备的，从这个意义上来说也绝对需要设立国家灾害对策专门省厅。

非行政职员的援助体制不可或缺

欧美的灾害援助职能团体已建立起一套完备的体制，接受过模拟防灾训练的人由政府事先登记在册，他们利用自己的专业技能提供援助。比如，厨师在避难所做饭，卡车司机运送救援物资，分工明确，各司其职。救灾人员的路费、救援期间的食宿费以及灾害保险金皆由国家补助。日本也需要尽快构建起这种体制。这是因为若发生首都直下型地震或南海海槽地震等重大灾害，救灾人员仅地方政府的行政职员是不够的。另外，欧美国家对灾民的援助工作主要由灾区之外的派遣人员开展，因为他们认为灾区的行政职员也是灾民，从人道主义观点出发也不应该让他们作为救灾的主力。我们必须意识到，失去家人的地方政府职员在避难所救助灾民，这并不是什么佳话，而是对人权的侵害。

另外，由于日本没有专门应对灾害的省厅，平时都是由地方政府的防灾科以及内阁府等部门负责制定灾害对策。但是现行制度规定，包括国家机关在内，行政职员大约每三年调动一次所属科室才能升职，因此负责应对灾害的职员几年就轮换一次，难以积累经验。这样一来，发生灾害的时候他们无法充满自信地运营避难所，只能死板地照着工作手册应对各种情况。当务之急在于调整组织结构，保证从事防灾相关工作的行政职员不调动也能升迁，建构起能够积累经验的体制。在日本，为了避免灾害间接死亡者的出现，建设“TKB设施”（厕所、厨房、简易床）完备的舒适避难所至关重要。因此国家应当设立应对灾害的专门省厅，力求充实储备，完善应对灾害的职能援助团体的运营体制。

标题图片：第19号台风的受灾者在长野市立丰野西小学体育馆改建的避难所中避难（摄于2019年10月13日，读卖新闻/Aflo）