平成——巨大自然灾害频仍，突显出防灾体制的不完备

昭和的高度经济成长期天灾少

首先，概观从1945（昭和20）年至1989（平成元年）年为止的44年间的灾害特性。太平洋战争结束后的15年间，几乎每年都要发生死者超过1000人的自然灾害。因为长期的战争，治山治水工程一直不到位，国土陷入疲弊。1959年的伊势湾台风造成5098人死亡，以此为契机，1961年开始实施灾害对策基本法，但是，这个法律的最大缺点是只着眼于实际灾害发生后的对策，也就是说，对于如何预防今后可能发生的灾害，并不在考虑范围内。这个时代是经济成长率毎年超过10％的高度成长期，若有心要推动作为公共事业的防灾对策，绝非不可能。但是，讽刺的是，这段时期并没有发生大灾害，这个法律也就耽误了在防灾对策上先行投资的良机。

伊势湾台风过后，一直到平成元年的30年间，造成最多人死亡的自然灾害是发生于1982年的长崎暴雨灾害，夺走299人的生命。这段期间既没有大型台风直接袭击，也没有发生大型地震，但是政府却把天灾少的原因误解为这是强化社会防灾能力后的结果。也就是说，因先入为主的观念，自以为“再不会发生伴随惨重灾情的自然灾害”，在这样的认知之下，日本高估自己有能力为国际性的防灾活动做出贡献，向联合国提议以1990年为初始年度的 “国际防灾10 年”计画并在加盟国全员一致同意下获得通过。

平成是天灾不断的時代

平成的年号有 “国家内外都能够达成天地和平”之意。然而，在国内外反而是巨大灾害开始连连发生。在国外，1989年（平成元年）美国发生洛马普里塔地震（Loma Prieta earthquake），为旧金山的湾岸地区带来毁灭性灾害。发展中国家的孟加拉国，1991年潮水暴涨导致143000人罹难，菲律宾的皮纳土波火山发生20世纪最大规模的爆发。回顾90年代的10年间，是频频发生世界级巨大灾害的时代。

在日本，1991年发生了长崎县云仙普贤岳的火山大爆发，火山泥流造成多数死亡。1993年的北海道西南近海地震，震完5分钟后发生的海啸造成奥尻岛的居民超过200人罹难。此后，1995年的阪神淡路大地震带来前所未有的惨重灾情，因为这次的地震，第一次意识到大都市里那些没跟上高度经济成长的老朽木造建筑密集市街区，当发生灾害时非常脆弱。

在那之前，大正时代1923年的关东大地震让人深信，市街区只要不发生地震引起的大火延烧，就不会出现大规模的伤亡情况。然而，在阪神淡路大地震当中，那些老朽的木造住宅成了凶器。地震发生不久后，大约有5000人因此而罹难。这个时候，大家才初次理解到受灾程度的轻重会极大地由社会的抵抗力，也就是防灾能力（预防自然灾害带来破坏的能力）所左右。

之后，2004年的新潟县中越地震并发多处的土石流灾害，人们学到了山坡地在灾害发生时也很脆弱的教训。再之后，在2011年发生3.11东日本大地震，引起了超乎想象的大海啸，因地震相关因素而牺牲的人，高达约22000人。

在风灾、水灾方面，直到2017年为止，在过去35年间不曾发生单一灾害造成超过100人罹难的灾情。但是，2018年发生的西日本暴雨灾害（平成30年7月暴雨），罹难者超过240人，大家才认识到日本社会在面对风灾、水灾的防灾力也有待加强。平成时代，真是一个天灾不断的时代。

国家的防灾对策亟待重新检讨

直到1995年发生阪神淡路大地震为止，人们并没有意识到南海地震(*1)已经进入活动期，只是一昧担心东海地震(*2)。而且，自1978年实施《大规模地震对策特别措置法》以来，地震被误解为是可以预知的。但是，2011年发生超乎预想的3.11东日本大地震，成为重新审视未来发生地震规模的契机。结果，专家们指出，可预想到的南海海槽大地震(*3)与首都直下型地震(*4)，无论哪一个发生都将是“国难级灾害”，甚至可能导致日本整个国家衰退。同时，分析结果也显示，东京湾的海潮暴涨、利根川或荒川的洪水泛滥都可能成为“国难级灾害”。

接着，2016年发生的熊本地震证明了这一点。因为它突显出了若发生超过这个地震以上的严重灾情，灾害救助法或是灾害对策基本法就无法有効适用的问题。换言之，如果发生上述的国难级灾害，这些法律恐怕起不了积极的作用。而且还发现，受灾者生活再建支援法也会因受灾过于严重而无法适用。虽然法律应该尽快修正，但是实际情况却是，内阁府里面负责防灾的部门，要把这些经验值和知识转化为“形式知识（言语化、视觉化、算式化、手册化的知识）”并加以累积，在执行上是有困难的。

以后，2018年连续发生大阪府北部地震、西日本暴雨、强台风飞燕，以及北海道胆振东部地震等，光是灾后处理就忙得焦头烂额，根本没有多余的时间修正法律。另外，在西日本暴雨灾害当中，需要协助避难的行动不便者大量罹难的问题也浮上台面。因此，必须要找出解决对策来避免此类事态的再度发生，这已经成为迫在眉睫的紧要课题。

众多志工团体前往阪神淡路大地震的受灾地 

明治维新成为近代国家以来，日本的防灾是以政府主导的对策，即“公助”为主来推进。这在1995年的阪神大地震出现很大的变化，有140多万名志工活跃于现场，强力支援受灾地的复原和重建。因此，发生灾害时的 “自助”和 “共助”也不可或缺，与国家或自治单位合作的新结构变得十分重要。即使是在2011年的3.11东日本大地震，非营利机构（NPO）、非政府组织（NGO）等志工团体的组织性活动也是对受灾者的生活重建有着莫大的贡献的，这让我们进一步认识到今后的志工活动的必要性。

治水用的水库、分洪道、堤防或防波堤、水门等的建设、制震或免震装置的开发、气象报告的精密化等，是自然科学和工学的成果，属于 “灾害文明”。另一方面， “灾害文化”是透过累积下来的灾害经验学习到的智慧，如有关灾害的知识或传承等，是地区居民能够共享的东西。一旦过于依赖公助＝灾害文明，我们本来对灾害保持危机感就会变得薄弱，为了避免灾害侵袭的智慧＝灾害文化就会停止进化，这样反而会招致国力衰退。

脆弱的都市“灾害文化”

原本社会是在文明之上孕育出文化而变得丰富多彩。但是，我们必须认识到在现代社会之中灾害文明与灾害文化之间的距离不仅没有缩小，反而越来越拉大。可列举出的原因有，地域社会中居民的高龄化、共同体的衰退、人口减少等情形，人口往东京极端集中的现象也助长了灾害文明与文化之间的乖离。

例如，现在的东京到处兴建超高楼层公寓，这意味着盖一栋即新增加1000人单位的住户。新住户与本来住在那个地区的居民几乎没有互动，所以也完全没有地域社群的交流。但是，电力和水道等的维生管线并不是每户公寓各自独立，而是覆盖附近的整体住宅区。假如维生管线因为地震而受灾，超高楼层公寓本身即使没有灾情，也会停电。因为电梯停止、断水，就无法继续待在公寓里生活。

但是，地区的中小学校等指定避难所无法一次容纳如此大量的公寓住户，虽然居民也可以参与避难所的营运，但是公寓新住户并没有接受过那样的训练。也就是说，东京都或各区并没有预想到这些人可能一举涌进避难所避难。但是，如果公寓住户逃到避难所，却无法不接纳。如此一来，地域居民持有的应对灾害的智慧，即灾害文化就变得不适用。万一灾害文化衰退，自然灾害带来的损害也将更加严重，首都直下地震的威胁也将不断升高。

平成时代的主要自然灾害

标题图片：受3.11东日本大地震的海啸袭击，被冲到民宿屋顶上的观光船 “HAMAYURI”，岩手县大槌町赤滨（2011年4月8日，时事社）