参议院：在平成政治中的作用

平成时期的参议院“过于强势”？

在过去的国会里，参议院对法律等议案作出与众议院不同结论的场景，几乎难以见到。因此，参议院被揶揄为众议院的“复印件”，被认为无足轻重。但是，从1989年、也就是日本的年号改为“平成”开始，这种状况已成为过去式。参议院对众议院已通过的议案唱反调的情况不断增加。甚至，开始出现了过于强势的参议院妨碍政策制定的批判之声。

两院制议会之下，如何解决两院分歧，成为课题。在议会内阁制下，当在野党势力占据第二院（上院）多数席位之时，议会中两院的对立会凸显。换句话说，议会内阁制下两院对立的本质是，拥有第二院多数席位的在野党，阻碍以第一院（下院）多数党为基础组建的内阁所制定政策。因此，第二院的作用，必然随着两院的党派构成，或者说各政党的政治方针及团结的程度等发生变化。平成时期政治生活中参议院的作用，也反映了当时日本政党政治生态的状况，并在发生变化。

第一大党无法确保参议院中的过半数席位

1989年以前的日本国会，除了短期的例外之外，一直是自民党在两院中拥有过半数席位。当然，虽同属一个政党，但第二院执政党会派的意见不见得总是和第一院的执政党会派保持一致。实际上，在外国的议会里，即便同一政党在两院中都占有多数，但两院的意志并不一致，需要进行协调，这种情况也是常有的。但在日本，参议院里的自民党议员虽然不一定顺从内阁的方针，但由于在法案提交到国会之前，已经通过党内手续（“事前审查”）协调好了各方意见，因此他们在国会审议时就不会再提出不同意见。这样，在表面上，参议院的议决结果就和众议院完全一致，就像是复印件一样。

但是，1989年8月，社会党在参议院选举中席位大幅跃升，自民党失去了在参议院中的过半数地位，发生了在野党逆转成为参议院多数派的现象（所谓“扭曲”国会）。在那之后，包括从2009年至2012年民主党执政时期在内，一直到现在，执政的第一大党没有一次能在参议院中确保单独过半数的席位。

只是，从1989年持续到1993年的最早出现的“扭曲”国会时，两院之间的扭曲状态并没有立即导致政策制定进程的停滞。在这期间，内阁提出的法案通过率反而出现了上升。

只要执政党在参议院中沦为少数派，为了保证内阁提出的法案得以通过，执政党就有必要与在野党通过协商获得其同意。当时的内阁显示出愿意讨论修改的柔软身段，在野党方面也同意进行修改协商。作为在野第一大党的日本社会党，已不再谋求获得执政地位，比起向选民显示与执政党的对立姿态，它更优先考虑的是把本党的要求写入法案。因此，与自民党在两院占多数的时期相比，这一时期朝野政党达成一致通过的法案反而增加了。

平成时期的日本政治与参议院

粗体字为参议院选举实施年份

作为参院运营对策，倾向选择组建联合政府

“过于强势的参议院”问题成为人们关注的焦点，是因为1998年国会再次出现“扭曲”状态。

20世纪90年代后半期，真正出现了在野党势力团结一致以获得执政地位为目标行动的动向。这其中有1994年众议院引进小选区和比例代表选区并行制度的影响。1998年4月，现在的民主党成立之后，在野党改变了此前奉行的方针，从让政府作出让步，转变为更加重视与政府对决以实现政权更替的战略。

同一年的第143届国会（“金融国会”）上，围绕金融再生关联法案，执政党和在野党尖锐对立。在自民党几乎全面接受民主党等在野党提出的方案之后才尘埃落定。内阁也放弃了自己提出的法案，通过了以在野党案为基础的法案。因此，被评论为对在野党方案的“全盘接受”。而且，在法案通过后不久，参议院通过了对当时内阁阁僚的问责议案，被问责的内阁阁僚被迫辞职。

其结果，内阁根本无力对抗参议院的攻势，转而选择了与其他政党联合执政以确保参议院多数地位的道路。之后，在众议院拥有单独过半数席位的执政党，为了参议院运营的需要而采取组建联合政府的做法，逐渐固定下来。

但在2007年8月的参议院选举中，自民党和公明党这两个联合执政党的议席都减少了，双方合计的议席又一次跌到了半数以下，众参两院的对立终于陷入僵局。

通过“拖延议案审议”进行对决，给内阁造成沉重打击

民主党获得了参议院242个议席中的106席，成为参议院第一大党。民主党强化了与政府内阁对决的姿态。但其战术，并不是从正面否决或修改内阁所提出的议案，进而通过两院协议会机制全力协商，而是采取了彻底的拖延战术。当时联合执政的两党在众议院拥有超过三分之二的议席，根据日本国宪法第59条的规定在众议院进行再次表决，就有可能让任何法案得以通过。

话虽如此，但如果参议院对议案拖延审议并不进行表决，那么法案就无法在送交参议院60天后由众议院进行再次表决。因此，在野党的拖延战术沉重打击了内阁。而且，像日本央行行长的任命批准议案等非法律性议案，则不适用众议院再次表决的手续，因此没办法解决参议院反对的问题。

在2009年8月的众议院大选中，民主党取得了摧枯拉朽般的大胜，实现了政权更替，由此消除了国会的扭曲状态。但是，在获得执政地位不过11个月之后的2010年7月，民主党在参议院选举中大败。国会攻防易位，再次面临扭曲状态。成为在野党的自民党，和过去的民主党一样，与政府内阁全面对立，政治陷入更深的混乱。

国会“扭曲”的噩梦，今后还可能出现

自民党在2012年的众议院大选中重夺政权，联合执政党确保了在众参两院的过半数席位，政策制定再无障碍。最近，虽然国会讨论低调，但重要的法案一个接一个地被通过、成立，甚至反而引起了对政策制定过速所带来弊端的担心。

但是，虽然自民党在众议院拥有超过六成的议席，但在参议院仍然延续了单独不过半数的状态。可以说，这是自民党和公明党联合执政之所以维持下来的最大理由。

通过90年代以来的所谓政治改革，亦即众议院的选举制度改革、《政治资金规正法》的修改以及中央省厅的机构改组等，作为最大执政党党首的首相的权限，得到了大幅增强。通过改革，自民党内部的凝聚力得到提高，安倍首相的政府运作也更加容易，可以说要对重要政策作出改变已成为可能。

但近来，在国会的法案审议手续和两院关系方面，几乎没有进行任何改革。对于政府来说，参议院仍然是道难过的鬼门关。

就像各种舆论调查所显示的那样，日本的选民对于政党的支持已不像过去那样坚定如一了。特别是，在执政党无法选择于己有利的日期举行选举的参议院选举中，就像美国的中期选举等那样，对于现政权不满和批评的选票流向在野党的可能性很高。执政党如果转而跌落成参议院中的少数派，那么对于政府来说，毫无疑问噩梦将重来。

进行制度改革，使之能够发挥本来应有的作用

根据当时的政党政治生态的变化，在平成时期政治生活中的参议院，可以说摇摆在强有力的否决权玩家和顺从的“复印件”之间。但是，人们所期待的参议院的作用，并非这两者之一，而是希望参议院能换个角度对众议院通过的议案进行讨论，有时加以修改，以达成更完美的结果。

那么，参议院要想发挥本来应有的作用需要什么样的前提呢？在国会审议中，如何才能协调执政党和在野党的意见，使之能够达成一致意见呢？现在，执政党和在野党双方都经历过了“扭曲”国会的噩梦体验。在下一次扭曲出现之前，当务之急是双方一起研讨必要的制度改革，并将其付诸实施。